Jedną z poważnych barier na drodze do stworzenia jednolitego systemu administracji publicznej w Polsce jest brak zintegrowanego systemu przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi strukturami państwa. Andrzej Gontarz.
Miejscy i gminni informatycy od lat narzekają na brak standardów wymiany informacji między administracją rządową a samorządową. Nie ma rozwiązań, które umożliwiałyby wykorzystywanie tych samych informacji w całym obiegu administracyjnym, zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Na lokalnym poziomie zarządzania państwem jest gromadzona olbrzymia ilość informacji. Jednocześnie brakuje jednolitych zasad przetwarzania danych, co sprawia, że każda gmina tworzy potrzebne jej zbiory według własnych pomysłów i projektów.
Urzędy samorządu terytorialnego najniższego szczebla są najlepiej zinformatyzowanymi jednostkami administracji publicznej. Funkcjonujące w nich systemy informatyczne nie są jednak powiązane z tymi, które działają w administracji rządowej. Wówczas na styku tych dwóch ogniw następują zatory informacyjne. Informacje z rejestru ludności czy bazy podmiotów gospodarczych nie mogą być automatycznie przeniesione np. do systemu ewidencji pojazdów lub wydawania dowodów osobistych.
Brakuje spójności również między rządowymi rejestrami a systemami informacyjnymi. Ministerstwa i instytucje centralne tworzą własne, nie powiązane z sobą bazy danych i systemy ewidencji. Zdarza się i tak, że nie ma zgodności między systemami powstającymi w tym samym resorcie. Nowe, wdrażane systemy, np. system dowodów osobistych, nie są zintegrowane z systemami już funkcjonującymi (chociażby systemem PESEL).
Pośrednicy
Stworzenia spójnego systemu informacyjnego państwa nie ułatwia również trójstopniowy podział administracji samorządowej. Oprócz najniższego szczebla samorządu terytorialnego, czyli gminy, funkcjonują powiaty i województwa. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że na poziomie województwa, obok samorządowych urzędów marszałkowskich, działają wojewodowie, którzy są przedstawicielami rządu. Ponadto urzędy samorządowe wykonują zarówno własne, ustawowe zadania, jak i zadania zlecone przez administrację rządową.
STRACONE MOŻLIWOŚCI
Reforma samorządowa uchodzi w oczach opinii społecznej za najbardziej udaną ze wszystkich dotychczasowych reform w państwie. Jakie opinie mogłaby zebrać, gdyby przy jej projektowaniu i wdrażaniu uwzględniano od początku role narzędzi teleinformatycznych i uwarunkowania związane z rozwojem technik informacyjnych? Czy politycy dalej będą trwać w przekonaniu, że tworzenie nowoczesnej administracji może się odbywać bez uwzględniania wymogów technologii cyfrowych? Oby nie były to pytania retoryczne.
Starostwa powiatowe pełnią rolę swoistych koncentratorów informacji. Przepływają przez nie dane we wszystkich kierunkach i na różnych poziomach. Urzędy te wymieniają informacje z urzędami gminnymi, marszałkowskimi, wojewódzkimi oraz z ministerstwami i innymi urzędami centralnymi. Prowadzą różnego rodzaju rejestry i ewidencje, np. pojazdów, kierowców, gruntów, budynków, pozwoleń na budowę. Odpowiadają za działalność szkół średnich, opiekę zdrowotną, pomoc społeczną i stan dróg powiatowych. Pod ich nadzorem działają służby porządkowe i ratownicze (policja, straż pożarna), które mają własne, niezależne systemy dowodzenia i specjalne administracje. Starostwa powiatowe realizują programy walki z bezrobociem w powiatowych urzędach pracy podległych Krajowemu Urzędowi Pracy.
Administracja powiatowa nie może - przynajmniej dotychczas pochwalić się udanymi, kompleksowymi wdrożeniami systemów teleinformatycznych w podległych jej urzędach. Najbardziej rozpowszechnione są programy do obsługi księgowo-finansowej. Dobrze zinformatyzowana jest też obsługa rejestrów centralnych: dowodów osobistych, samochodów i praw jazdy. Autorzy opracowanego na zlecenie Związku Powiatów Polskich Programu Informatyzacji Powiatów twierdzą, że ,,powiaty nie są w stanie samodzielnie zrealizować programu informatyzacji, ponieważ jest to przedsięwzięcie trudne pod względem organizacyjnym i technologicznym oraz długoterminowe, a ponadto wymaga nakładów finansowych, na które nie ma środków w powiatach". Struktura i zadania powiatów zostały sztywno ustalone w ramach reformy samorządowej (choć niektórzy samorządowcy i teoretycy samorządności postulowali, by powiaty powstawały jedynie jako dobrowolne związki gmin). Mimo to kwestie ich informatyzacji i organizacji wewnętrznej zostały pozostawione bez określenia nawet ramowych standardów.
Twierdzi Pan, że w sytuacji gwałtownego rozwoju narzędzi teleinformatycznych istnienie powiatów nie ma sensu. Dlaczego?
Rozwój informatyki i telekomunikacji zmienia radykalnie mechanizmy zarządzania we wszystkich dziedzinach życia. Trzeba brać to pod uwagę, gdy myśli się o systemie administracyjnym kraju. Musimy dostosować się do współczesnych tendencji cywilizacyjnych, jeżeli chcemy stworzyć funkcjonalne struktury zarządzania państwem. Potrzebna jest ku temu odpowiednia polityka. Koszty utworzenia i utrzymania siatki powiatów wielokrotnie przewyższają nakłady, jakie poniesiono by na zakup niezbędnych urządzeń cyfrowych i założenia sieci teleinformatycznych.
Powiaty miały się przyczynić do odtworzenia tradycyjnych powiązań społeczno-ekonomicznych i wzmocnić możliwości realizowania inicjatyw regionalnych.
Upowszechnianie technik informacyjnych zmusza do zastanowienia się nad zupełnie nowym modelem funkcjonowania administracji publicznej. Już nie wystarczy zwykłe użycie komputerów do usprawnienia pracy w urzędach. Potrzebne są całkiem inne struktury administracyjne, które będą uwzględniały nową sytuację cywilizacyjną. Odległość przestała być wyznacznikiem organizacyjnym systemu zarządzania państwem. Dzisiaj rację bytu mają struktury bardzo płaskie, z małą ilością pośrednich szczebli zarządzania.
Hierarchia była potrzebna, gdy środkiem lokomocji był pojazd konny, zaś komunikacja odbywała się przez telefon na korbkę. Mieszkaniec mógł dotrzeć w ciągu jednego dnia do urzędu i wrócić do domu. Teraz, gdy odległość przestała być problemem, perspektywiczny model administracji XXI wieku to szczeble: rząd - gminy i ich związki. Powiaty mają minimalne środki własne, więc ich samorządność jest fikcją. Mają ograniczony zakres władzy. Finansowanie służby zdrowia należy do kas chorych, straż pożarna i policja są podległe służbowo komendom wojewódzkim itd. Tworząc powiaty, zbudowano struktury, które są bezużyteczne.
Jak wobec tego wg Pana powinna wyglądać współczesna administracja?
W dalszej perspektywie powinno się myśleć o administracji wirtualnej. Teraz trzeba starać się o stworzenie odpowiedniej sieci informacyjnej. Informacje między urzędami czy obywatelami można by już wymieniać e-mailem poprzez infostrady. Dokumentacja zawsze byłaby w pamięci komputerowej, wówczas nie trzeba jej szukać i stale porządkować. Teraz wiele rzeczy robi się równolegle - na komputerach i ręcznie, na papierze. Niby ma to zabezpieczać przed pomyłkami i błędami oraz skasowaniem dokumentu.
Zamiast wydawać pieniądze na równoległe prowadzenie systemu papierowego, lepiej przeznaczyć je na tworzenie zabezpieczeń w systemie elektronicznym. Trzeba już dzisiaj przyjąć, że za jakiś czas będzie przeważała obsługa elektroniczna i w tym kierunku zmierzać.
Czy tak się jeszcze nie dzieje?
Jak wynika z najnowszych danych dotyczących zarządzania informacją, Polska znajduje się za Boliwią i kilkoma innymi Krajami Trzeciego Świata pod względem wykorzystania komputerów w administracji centralnej.
Linie rozwoju naszej administracji i nowoczesnej techniki w zbyt małym stopniu dzisiaj z sobą się stykają, mają niewiele wspólnych punktów. U nas nie myśli się w kategoriach: jak przekształcać administrację wraz z rozwojem techniki. W zbyt małym stopniu przy kształtowaniu powiązań organizacyjnych w administracji uwzględnia się techniki cyfrowe. Brakuje spektakularnych wdrożeń w tej dziedzinie. Takie pokazowe wdrożenia, wspomagane np. przez rząd, mogłyby wskazywać kierunki działania, zachęcać do naśladownictwa, pobudzając wyobraźnię innych, może nawet tworzyć jakąś modę. Prestiż premiera zapewne by wzrósł, gdyby telewizja pokazała, że ma w swoim gabinecie na ścianie ekran służący do prowadzenia telekonferencji, do zdalnego kontaktowania się z ministrami i robienia z nimi odpraw na odległość. Są już rozwinięte systemy telepracy.
Można by pomyśleć o tym, by w domu pracowała większość koncepcyjnych urzędników ministerstw, którzy nie muszą przyjmować petentów. Tylko co jakiś czas mogliby się spotykać z sobą w biurze.
Nie obawia się Pan, że tego typu propozycje mogą uchodzić w naszym kraju za zbyt śmiałe?
Od dawna twierdzę, że równolegle z reformą administracyjną powinny być prowadzone prace nad rozwojem systemów teleinformatycznych. Nie znajduję jednak dostatecznego zrozumienia wśród decydentów. W odpowiedzi na mój artykuł, dotyczący tego tematu, opublikowany w 1996 r. w Rzeczpospolitej, minister Michał Kulesza pytał: co ma wspólnego łączność satelitarna z administracją? Janina Paradowska napisała kpiąco w Polityce: „Życzę, żeby prof. Kieżun doczekał się kiedyś tej swojej informatycznej rzeczywistości". Trochę tak, jakby powiedzieć, że chociaż są autostrady, to wyobrażanie sobie, że ludzie będą po nich podróżować z miasta do miasta i z kraju do kraju jest pomysłem utopijnym.
Polska nie ma jednak zbyt dobrze rozwiniętej infrastruktury teleinformatycznej. W niektórych miejscach są jeszcze problemy z założeniem telefonu, niewiele osób ma komputer w domu, nie mówiąc już o dostępie do Internetu.
Nie przesadzajmy. Mamy 13 mln telefonów stacjonarnych, 10 mln telefonów komórkowych, 2,5 mln osób korzysta z Internetu. To już jest jakiś potencjał do wykorzystania. Potrzeba tylko odpowiedniej polityki, upowszechnienia niektórych rozwiązań. Rynek teleinformatyczny w Polsce, mimo wszystko, szybko się rozwija. Jeszcze może parę lat i nie będzie potrzebny w ogóle komputer PC, wystarczy telefon komórkowy z możliwością podłączenia do Internetu. Coraz więcej ludzi będzie miało urządzenia typu palmtop. Urzędy powinny już teraz myśleć o wprowadzaniu teleusług. Gdy obywatele zyskają bogatszą ofertę usług, to jeszcze chętniej będą sięgać po urządzenia telekomunikacyjne.
Do niedawna barierą był brak ustawy o podpisie elektronicznym.
Zarządzanie państwem jest działaniem długofalowym. Trzeba umieć dostosowywać się do istniejących i przewidywanych sytuacji. W Polsce brakuje jednak myślenia perspektywicznego i wyobraźni. Państwo mogłoby pobudzać popyt na rynku poprzez e-usługi. Na reformę administracyjną wydano do tej pory dużo pieniędzy, szkoda że nie spożytkowano ich inaczej, z większym uwzględnieniem technik informacyjnych. Tam, gdzie ludzie mają rzeczywiście problem z dostępem do sieci, można było pomyśleć o stworzeniu gminnych telechat czy centrów informacyjnych.
Polska nie wykorzystała olbrzymiej szansy stworzenia nowoczesnej struktury administracyjnej państwa. Mogliśmy mieć przewagę nad krajami wysoko rozwiniętymi, bo ich systemy były mocno obciążone długoletnią tradycją biurokratyczną i starym zapleczem techniczno-organizacyjnym. My tworzyliśmy na gruzach PRL-u, co dawało szansę zbudowania wszystkiego od razu na bardzo nowoczesnym poziomie.
Może to opór ze strony urzędników, którzy widzą w nowoczesnej technice zagrożenie swojej dotychczasowej pozycji?
Urzędnicy boją się techniki, bo powoduje zmniejszenie zatrudnienia. Powiaty dają zatrudnienie w starostwach 52 tys. ludzi. Dobrze płatną pracę znalazła tam, jak widać, liczna grupa osób. Ich zwolnienia nie byłyby wielkim problemem, gdybyśmy mieli spójny, zintegrowany model zarządzania państwem. U nas brakuje jednak dynamicznej polityki walki z bezrobociem.
W Polsce mamy do czynienia z olbrzymią korupcją. Każdy nowy urząd to potencjalne możliwości rozszerzania praktyk korupcyjnych. Wprowadzenie technik informacyjnych jest skuteczną metodą walki z korupcją w administracji. Wraz z obowiązkiem publikowania w Internecie wszystkich informacji, dotyczących np. przetargów i większych zakupów, powinna zwiększyć się jawność życia publicznego. Mając stały dostęp do informacji, łatwiej jest kontrolować działania urzędników i zapobiegać korupcji.
Jak ocenia Pan pomysł utworzenia nowego działu administracji rządowej ds. informatyzacji?
Założenie jest słuszne. Informatyzację należy dzisiaj traktować jako podstawowe zadanie dla państwa. Nie trzeba jednak tworzyć nowych jednostek czy urzędów. Należy działać w ramach tego, co jest. Tu nie chodzi o sformalizowanie działań. Problemem jest przede wszystkim brak wiedzy i kompetencji wśród urzędników. Muszą się uczyć, bo wiele rzeczy jest dzisiaj dla nich zbyt skomplikowanych, nie potrafią sobie z nimi poradzić. Polska nie ma wystarczająco wykształconej, doświadczonej kadry urzędniczej.
Szans na stworzenie administracji na miarę wyzwań współczesności upatrywałby Pan w edukacji urzędników i polityków?
Rzeczywistym czynnikiem rozwoju (ekonomicznego, społecznego, kulturowego) jest dzisiaj wiedza. Peter Drucker powiedział, że XXI wiek będzie wiekiem nowego podziału klasowego: na tych, którzy wiedzą, i pozostałych. W Polsce wyraźnie zauważalny jest brak dostatecznej wiedzy u ludzi podejmujących decyzje - wśród polityków i urzędników. Trzeba gruntownie przeszkolić cały aparat administracyjny w zakresie wiedzy organizacyjnej, w szczególności możliwości wykorzystania rozwiązań informatycznych w organizacji. Przykładowo, w Kanadzie reforma administracji była przeprowadzona przez fachowców od organizacji. U nas się twierdzi, że administracja publiczna to problem polityczno-prawny. Nie, to jest również problem organizacyjny. Dzisiaj na świecie mówi się już o public management jako odrębnej dziedzinie zarządzania. Ludzie, którzy się nią zajmują, wiedzą, jak powinny wyglądać relacje między strukturami państwa a systemami teleinformatycznymi.
Reformy w naszym kraju były prowadzone bez udziału specjalistów ds. organizacji i informatyki. Przeprowadzali je urzędnicy i politycy nastawieni głównie na własne korzyści. W dalszym ciągu nie widać preferencji dla fachowości
