• Rola opiekuna. Państwo powinno utrzymywać porządek publiczny, zapewnić pełne bezpieczeństwo osobiste, ochronę przed terroryzmem, przemocą, gwałtem, kradzieżą, rozbojem, ochronę mniejszości przed prześladowaniami większości. Rolą państwa jest też ochrona społeczeństwa przed bezrobociem, nędzą i chorobami.
• Rola arbitra. Państwo określa reguły gry konkurencyjnej i relacji społeczno-politycznych. Zgodnie z istniejącym ustawodawstwem ocenia ono wszelkie odchylenia i reaguje zgodnie z przepisami prawa.
• Rola kontrolna i kreatywna. Państwo w gospodarce wolnorynkowej powinno dbać, ażeby nie były łamane zasady wolnej konkurencji i swobody działalności ekonomicznej. Państwo jest też obciążone odpowiedzialnością za utrzymanie infrastruktury: dróg, mostów, szpitali i szkół. Jest też zobowiązane popierać rozwój gospodarczy i ograniczać skutki kryzysów ekonomicznych.
• Rola koordynatora. Państwo jest odpowiedzialne za zachowanie wewnętrznej spójności społecznej, a więc za utrzymanie społecznej sprawiedliwości, co uzasadnia jego rolę interwencyjną w podziale dochodu narodowego.
• Rola produkcyjna. Państwo jest również producentem niektórych dóbr i realizuje niektóre usługi, np. pocztowe, transportowe.

2.2. Współczesne teoretyczne koncepcje w krajach rozwiniętych

Od połowy lat 80. obserwujemy daleko idącą transformację metod realizowania teoretycznie założonych ról państwa w rozwiniętych krajach. Sztywna, hierarchiczna, biurokratyczna struktura administracji przekształca się w elastyczną, nawiązującą do wolnorynkowych organizacji gospodarczych (market-based) formę publicznego zarządzania, która w literaturze amerykańskiej i brytyjskiej przyjmuje różnororakie nazwy: public managent (O. Hughes 1998), managerialism (Politt 1993), new public management (Hood 1993), market-based public administration.

Zdaniem O.E. Hughes'a (1998) pojęcie administracji (administration) jest semantycznie znacznie węższe od zarządzania (management), stąd też i zmiana nazwy z publicznej administracji na publiczne zarządzanie (public management) oznacza istotne, zarówno teoretyczne jak i funkcjonalne przekształcenie.

Słowo administracja pochodzi od łacińskiego „minor", „ministrare" i oznacza służyć, pelnić służbę, natomiast management od łacińskiego „manus" oznaczającego ręczne kierowanie. Analizując definicje podawane przez słowniki Webstera i Oxfordzki, O.F. Hughes dochodzi do wniosku, że administracja obejmuje swoim zakresem realizację usług zdefiniowanych przez różnego typu instrukcje, a zarządzanie (management) polega na samodzielnym osiąganiu założonych celów i osobistej odpowiedzialności menedżera za ich osiągnięcie poprzez planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolę jako tradycyjne funkcje menedżerskie. Administracja publiczna koncentruje się na wdrażaniu w życie politycznych dyrektyw i procedur w procesie realizacji zadań służby publicznej.

Zarządzanie (management) obejmuje swoim zakresem nie tylko tradycyjną administrację, ale także zobowiązuje organizację do osiągnięcia maksymalnej sprawności (efficiency) przy realizacji założonych strategicznych celów, przy pełnej indywidualnej odpowiedzialności personelu administracyjnego. To przekształcenie sztywnej administracji publicznej w elastyczny, objęty indywidualną inicjatywą aparat, będący odpowiednikiem podporządkowanych paradygmatowi konkurencji organizacji gospodarczych, wymaga odpowiedniego przygotowania kadr. Proponowane programy szkolenia obejmują teorię sprawnego osiągnięcia założonych celów (czyli po prostu prakseologię), księgowość, techniki podejmowania decyzji i dziesiątki innych menedżerskich i organizacyjnych technik.

Jest to program w znacznym stopniu zbliżony do programu „business administration", przewidzianego dla menedżerów instytucji gospodarczych, od dawna realizowanego w tych amerykańskich szkołach zarządzania (School of Businees and Administration), w których obok wydziału „Business" jest też równoległy wydział „Administration", specjalizacji „Public administration" lub „Public management", przy czym szereg przedmiotów jest wykładanych wspólnie.

Wykładałem w School of Business and Administration Duquesne University w Pittsburgu, wspólnie dla obydwu kierunków, przedmioty: Theory of Organization i Organizational Behavior. Przyszłe kadry administracyjne uczą się: teorii organizacji i zarządzania, technik organizacyjnych, projektowania organizacyjnego (metodologii projektowania), organizacyjnego zachowania (organizational behavior), stosunków międzyludzkich, socjologii organizacji, zastosowań informatyki i biurotyki, ekonomii politycznej, podejmowania decyzji, przedsiębiorczości. Oczywiście mają też bogaty program prawny, obejmujący teorię prawa, prawo administracyjne, procedury administracyjne, historię administracji, administracyjne studia porównawcze, elementy prawa cywilnego, handlowego i karnego.

Znajomość technik zarządzania, budowy struktur statycznych i dynamicznych, podejmowania decyzji, teorii projektowania itd. umożliwia sprawne kierowanie jednostkami administracji publicznej różnych szczebli, zarówno państwowej jak i samorządowej. Podobnie jak we współczesnych jednostkach gospodarczych, postępuje tu proces degeneracji hierarchii, daleko idąca autonomia indywidualna pracowników o wysokich kwalifikacjach, świadomych swojej roli społecznej, i akceptacja nowoczesnych metod osiągnięcia wysokiej jakości działania.

Wiąże się z tym idea rozwijania przedsiębiorczości, przedstawiona w klasycznej pracy Davida Osborne'a i Teda Gaebler'a Reinventing Governement, przetłumaczonej na język polski pod tytułem Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną (1994), o której prezydent Clinton powiedział, że powinna być znana wszystkim pracownikom samorządu terytorialnego, zawiera bowiem wiele przykładów inicjatywy administracji lokalnej we wszechstronnym rozwoju danego terytorium. Autorzy omawiają metody innowacyjne kształtujące zarówno prywatyzację całego szeregu czynności administracyjnych, jak i joint venture, wspólne działanie publiczno-prywatne. W grę tu wchodzi udzielanie koncesji na określoną działalność, tworzenie spółek prywatno-publicznych, zawieranie umów na wykonywanie usług przez przedsiębiorstwa prywatne (utrzymanie czystości, transport, prywatne więzienie, informatyzacja).

Olbrzymia literatura lat 90. kształtująca obraz nowoczesnej menedżerskiej administracji (public management) ostatecznie sprowadza się do uzasadnienia syntetycznej tezy Petera Druckera (1999), że teoria organizacji i zarządzania powinna być stosowana w praktycznych rozwiązaniach we wszelkiego typu organizacjach w skali mikro i makro.

Daleko idące utożsamianie funkcjonowania administracji publicznej z przedsiębiorstwem, organizacją gospodarczą, budzi jednak zastrzeżenia niektórych teoretyków. Zwraca się uwagę na społeczny rodowód władzy w demokracji („władzy ludu"), stąd też próby znalezienia odmiennej nazwy dla czynności kierowniczych w administracji, to znaczy powodowania, ażeby określone zespoły ludzkie zachowywały się zgodnie z celami organizacji. Tak zrodziło się pojęcie „rządzenia" (Mikułowski 2001), nawiązujące semantycznie do pojęcia rządu (good governance), z założeniem odmienności kierowania sferą biznesu i administracji. To dobre rządzenie „uwzględnia zasady przejrzystości, uczciwości osobistej, wysokich standardów etycznych, respektowania prawa, odpowiedzialności i solidarności z obywatelami" (Czaputowicz 2001). Sądzę, że warto akceptować dojrzałą koncepcję Czaputowicza (idem) o synergetycznym walorze łączenia koncepcji publicznego zarządzania (public management) i dobrego rządzenia (good governance).

Zarządzanie w nowoczesnych teoriach organizacji i zarządzania traci swoją tradycyjną, wyizolowaną, mikroorganizacyjną rolę, w coraz większym stopniu uzależnia się od otoczenia, środowiska ekonomicznego, technologicznego i społeczno-politycznego. W organizacjach administracji publicznej czynnik społeczno-polityczny odgrywa oczywiście dużo większą rolę niż w organizacjach gospodarczych, uzależnionych przede wszystkim od środowiska ekonomicznego wolnorynkowej konkurencji.
Public management, publiczne zarządzanie, jest więc uzależnione formą powołania władzy w demokratycznych wyborach, koniecznością realizacji politycznego programu zwycięskiej partii politycznej i jest przedmiotem społecznej kontroli i oceny wyrażającej się w decyzjach wyborczych. Istotną rolę odgrywa również służebny charakter administracji, uzasadniający postulat swoistej postawy funkcjonariuszy, przybierającej formę „powołania", świadomości wyjątkowej rangi społecznej i usługowej swojej działalności, podobnej do rangi kapłana, sędziego, nauczyciela, lekarza.

3. Wybrane czynniki sprawnej administracji - teoria i praktyka

3.1. Czynnik ludzki

Państwo ma określone zadania w kształtowaniu wiedzy i postaw swoich obywateli, wprowadzając m.in. ustawowy obowiązek nauki i cały szereg ustawowych obowiązków i dyrektyw określających ich zachowanie. Rozważmy przykład dyrektyw w ruchu ulicznym. Realizacja jednej z podstawowych zasad demokracji: wolności, indeterministycznej wolnej woli, autonomicznej swobody działania, w przypadku jazdy samochodem ulega ograniczeniu. Muszę jechać prawą stroną i zatrzymywać się przy czerwonym świetle, choć na przykład wolałbym jechać tak jak w Wielkiej Brytanii lewą stroną i akurat przyspieszać, gdy zapala się czerwony sygnał. Jednakże w przypadku nieakceptowania ograniczających indywidualną wolność poruszania się podstawowych przepisów na pewno nie dojadę do celu. Realizacja paradygmatu wolności polega więc na jego ograniczeniu, dopiero wówczas mogę swobodnie jechać, gdy akceptuję ograniczenie mojej osobistej wolności.

Zachowanie pełnej indywidualnej swobody działania w ruchu ulicznym doprowadziłoby oczywiście do zupełnego jego zahamowania, a więc do zniweczenia wolności poruszania się. To jest właśnie filozoficzna podstawa teorii organizacji i zarządzania, która jest normatywną dyscypliną ustalającą, czego nie powinno się robić, a co powinno, chcąc sprawnie osiągnąć założone cele bez szkody społecznej czy indywidualnej innego człowieka. Te truizmy są konieczne do przypomnienia w naszych rozważaniach, ponieważ w polskiej współczesnej rzeczywistości mamy zbyt dużo przykładów lekceważenia podstawowych zasad demokratycznego współżycia.

W praktyce występują poważne rozbieżności w rozumieniu istoty pojęcia sprawności. Wielką zasługą polskiej prakseologii, a konkretnie jej twórcy prof. Kotarbińskiego (1955), jest precyzyjne opracowanie aparatury pojęciowej tej dyscypliny ujętej w formie encyklopedycznej przez Tadeusza Pszczołowskiego w jego Malej encyklopedii prakseologii i teorii organizacji (1978).

Podstawowymi postaciami sprawnego działania, zapobiegającego zjawisku chaotyczności, której miarą jest entropia, są: skuteczność i ekonomiczność. Inne postacie, jak: korzystność, czystość, dokładność, niezawodność, mają znaczenie dodatkowe.

Skuteczne jest takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Może on być osiągnięty w 100% lub tylko częściowo. Może też być nasze działanie w ogóle nieskuteczne, gdy nie posunęliśmy się ani o krok naprzód, a więc gdy działanie zostało tylko w sferze zamiaru. Znamy też przypadki działania przeciwskutecznego, gdy nasza źle pomyślana aktywność oddala nas od założonego celu. Możliwa jest też skuteczność pozorna, fikcja organizacyjna, gdy udajemy świadomie lub nieświadomie, że realizujemy określony cel, a naprawdę nasze działanie jest z nim niezgodne. Tego typu postawa była upowszechniona w PRL, gdzie np. co innego mówiło się na zebraniu, a co innego w domu.

Drugą podstawową postacią sprawnego działania jest ekonomiczność, czyli stosunek wyniku użytecznego do nakładów kosztów materialnych i moralnych. Sprawność natomiast jest mierzona skutecznością i ekonomicznością, a więc sprawnie działa ten, kto osiąga maksimum założonego celu przy minimum kosztów.

W związku z tym można wyróżnić dwie skrajne postawy: skutecznościową, w której kładziemy nacisk przede wszystkim na osiągnięcie celu negliżując koszty, i sprawnościową, w której decyzję o realizacji zamierzonego celu podejmujemy przy starannej analizie kosztów i niejednokrotnie rezygnujemy czy przekształcamy strukturę celów ze względu na koszty. Postawa sprawnościowa, wyrażająca się daleko idącym reżimem oszczędnościowym i starannością w liczeniu przewidywanych kosztów, jest typowa dla tradycji kapitalizmu. Nawyk porządku kapitalistycznego Michael Novak określa jako „skąpe ciułanie, aby inwestować w twórcze przedsięwzięcia". Tak właśnie kształtowały się fortuny gigantów kapitalizmu i potęga ekonomiczna Stanów Zjednoczonych, a w jeszcze większym stopniu tzw. Tygrysów Wschodu.
Naszą polską tradycją jest nastawienie na skuteczność, osiągnięcie celu niezależnie od kosztów. W drugiej wojnie światowej Polska miała największe w proporcji do liczby ludności straty ludzkie i największe proporcjonalne straty materialne w stosunku do aliantów zachodnich i do Czechów.

Współczesna praktyka zarządzania państwem daje liczne dowody na potwierdzenie naszej skutecznościowej postawy, zaakceptowanej expressis verbis przez rząd. W dokumencie Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne, wydanym przez MSWiA w roku 1996, czytamy: „Koszty i korzyści reform ustrojowych, mające mierzalny wymiar społeczny, nie poddają się biurokratycznym zabiegom kalkulacyjnym". Ten lekceważący stosunek do precyzyjnego liczenia kosztów ujawnił się z całą ostrością w wielu spektakularnych działaniach administracji.

Reforma oświaty ujawniła niedobór błędnie zaplanowanych ok. 800 milionów złotych, podobnie niedbałe wyliczone koszty informatyzacji ZUS-u okazały się o około 700 milionów zł za niskie dla realizacji założonego celu. Kolejne wyceny kosztów reformy administracyjnej oscylowały od 50 milionów do ponad jednego miliarda, kończąc się na autorytatywnym, mało precyzyjnym stwierdzeniu prof. Michała Kuleszy, że wyniosą 2 do 3 złotych na mieszkańca. W rzeczywistości były i stale są dużo większe. Zupełnie nie potwierdziły się też gołosłowne zapewnienia premiera, że koszty reformy zamortyzują się po paru latach. Największym curiosum stała się jednak ostatnio „dziura budżetowa" dochodząca do 90 mld zł.

Dodajmy do tego wielokrotnie opisywane przeze mnie przykłady patologicznej luksusomanii (Kieżun 2000) w rozbudowie administracji, mnożenia stanowisk kierowniczych, horrendalnych kominów płacowych w administracji samorządowej i przedsiębiorstwach Skarbu Państwa, jak również zupełny brak kontroli budżetowej nad olbrzymim majątkiem rzędu około 50% budżetu agencji państwowych i państwowych funduszy. Powyższe fakty potwierdzają wyjściową tezę o skutecznościowym i niedbałym, nieprofesjonalnym podejściu do sprawy kosztów, a jednocześnie o rozwoju aspołecznej postawy osobistej pazerności i prymitywnej dążności do samopotwierdzenia się w luksusowym otoczeniu środowiska pracy, nawiązującym do komfortowych standardów rozwiniętych krajów.

Te fakty uzasadniają tezę postawioną przez dr. J. Kochanowskiego (2001) o niskim poziomie kapitału społecznego kadry politycznej i administracyjnej. Pod pojęciem kapitału społecznego rozumie on postawę uczciwości, świadomości rangi i służebnego charakteru swojej pracy, daleko idącego zaangażowania w realizację społecznych celów swojej aktywności zawodowej, a więc tego wszystkiego, co można nazwać morale pracownika. Wojciech Gasparski, niegdyś kierownik Zakładu Prakseologii PAN, zajmujący się obecnie problematyką etyki biznesu, formułuje postulat polskich trzech „E": efektywność (skuteczność), ekonomiczność i etyczność. Te trzy wyznaczniki sprawności łączą czysto prakseologiczne postacie sprawności z wymogami wysokiego poziomu moralności. Aktualny poziom etyczny w kadrach gospodarczych i administracyjnych w świetle badań ankietowych nie jest pozytywnie oceniany. Stale pojawiające się doniesienia prasowe o „przekrętach" na wysokim szczeblu kierowniczym, nie wyłączając pozycji ministra i sekretarzy stanu, kształtują negatywną społeczną ocenę zarówno polityków, jak i nomenklatury administracyjnej. Przyczyny tych niepokojących zjawisk wiążą się z niskimi kwalifikacjami zawodowymi, partyjnymi kryteriami doboru kadr kierowniczych i negliżowaniem waloru etycznego w polityce personalnej.

Od samego początku procesu transformacji nie było strategicznej koncepcji nowej polityki personalnej, której punktem wyjścia powinno było być upowszechnienie wiedzy o istocie demokracji i program doskonalenia nowych kadr w zakresie organizacji i zarządzania, służebnej roli administracji i wagi etosu przyzwoitości, wysokiego poziomu etycznego. Tak był pomyślany program modernizacji krajów rozwijających się w projektach organizowanych przez ONZ.

Trzeba sobie zdać sprawę, że nowa „posierpniowa" kadra kierownicza nie miała żadnego doświadczenia kierowniczego w strukturach administracyjnych. Mało tego, w dużym procencie, nie wyłączając nowego prezydenta, wyrosła z buntu społecznego, z kształtowania destrukcyjnych działań destabilizujących. Poszczególni przywódcy, nawet z wyższym wykształceniem zawodowym, nie posiadali elementarnej wiedzy z zakresu organizacji i zarządzania. Akceptacja opinii o nieprzydatności wiedzy w tym zakresie, expressis verbis rozpowszechnianej przez głównego koordynatora podstawowej reformy administracyjnej, profesora Michała Kuleszę (2000) i odgrywającego dużą rolę polityczną związanego z nim środowiska prawniczego, musiała doprowadzić do spontaniczności, nieprofesjonalności zarządzania administracją.

Najsmutniejsze jest to, że już w latach 60. i 70. miał miejsce dynamiczny rozwój polskiej myśli organizacyjnej w skali mikroorganizacyjnej, nawiązującej do najnowszych tendencji światowych, głównie amerykańskich, których znajomość była udostępniana w ramach programów naukowej współpracy polsko-amerykańskiej ustalonej w czasie wizyty Edwarda Gierka w 1974 roku w USA. Obejmowała ona liczne amerykańskie stypendia naukowe (Forda, Fulbrighta, Eisenhowera) i programy bezpośredniej współpracy międzyuczelnianej, projekty wspólnych badań, jak np. koordynowany przez Komitet Organizacji i Zarządzania PAN projekt badań nad systemami planowania w przedsiębiorstwach kapitalistycznych i socjalistycznych, wizyty polskich profesorów teorii organizacji i zarządzania w charakterze „visiting professor" w Stanach Zjednoczonych, a amerykańskich w Polsce.

Powstał Komitet Nauk Organizacji i Zarządzania Polskiej Akademii Nauk, wprowadzono obowiązkowy przedmiot: organizacja i zarządzanie we wszystkich szkołach politechnicznych, na wydziałach ekonomicznych i prawno-administracyjnych, przy czym treść tych wykładów - ograniczona do mikroskali organizacji jednostkowych - w pełni nawiązywała do współczesnych koncepcji amerykańskich. Jednocześnie obowiązywało systematyczne i intensywne szkolenie w tym zakresie aktualnej kadry kierowniczej, nie wyłączając ministrów. Minister obrony narodowej generał Wojciech Jaruzelski zorganizował nawet kurs teorii organizacji i zarządzania dla całej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sztabu Generalnego, osobiście biorąc w nim udział. Sam też zaproponował dokonanie analizy organizacji jego własnej pracy kierowniczej, wdrażając w życie wynikające z niej zalecenia usprawniające.

W 1957 roku, w atmosferze niewygasłej jeszcze w pełni „odwilży" polskiego Października 1956 roku, przy współpracy z agendą Organizacji Narodów Zjednoczonych ILO (International Labor Organization), utworzono Centralny Ośrodek Doskonalenia Kadr Kierowniczych (CODKK) podległy Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej, później kolejno przekształcany w Instytut Doskonalenia Kadr Kierowniczych podległy Urzędowi Rady Ministrów i współpracujący z UNIDO (United Nations Industry Development Organization), w Instytut Organizacji Zarządzania i Doskonalenia Kadr i wreszcie w Instytut Administracji i Zarządzania. Organizował on kursy dla kadry kierowniczej gospodarczej i administracyjnej i prowadził badania z zakresu organizacji i zarządzania także w ministerstwach. Istniejący w nim Zakład Administracji Publicznej rozwijał koncepcję wdrażania dyrektyw teorii organizacji i zarządzania do praktyki administracyjnej. Instytut ten współpracował blisko z podobnymi Instytutami we Francji (Fontainebleau) i Szwajcarii (Genewa) i zgromadził największy w Polsce księgozbiór dzieł z zakresu zarządzania, socjologii i psychologii organizacji, głównie w języku angielskim. Niestety, został on nierozważnie zlikwidowany w 1990 roku, a jego księgozbiór, materiały dydaktyczne, raporty wyników badawczych i pomoce naukowe, np. filmy dydaktyczne, zostały częściowo rozproszone, a w większości uległy zniszczeniu. Na jego miejsce powołano Krajową Szkołę Administracji Publicznej, mającą szkolić nową kadrę administracyjną, ale z zapoznaniem idei „public management", głównie z nastawieniem na tradycyjny program znajomości dyscyplin prawniczych, organizacji administracji i elementów politologii.

Koncepcja bieżącego doskonalenia kadry kierowniczej w zakresie organizacji i zarządzania została zahamowana i nawet dyscyplina naukowa „organizacja i zarządzanie" została nonsensownie przekształcona na „zarządzanie i marketing", wyraźnie odcinając ten zakres wiedzy od problematyki administracyjnej. Oczywiście nie było już mowy o doszkalaniu w dziedzinie zarządzania ministrów, choć zarówno dla premiera, jak i dla niektórych spośród nich ta wysoka pozycja była pierwszym stanowiskiem kierowniczym w życiu.

Zmiana koalicji rządzącej w 2001 roku wzbudziła pewne nadzieje na istotne usprawnienia w dziedzinie kwalifikacji nowej kadry, również w zakresie „kapitału społecznego". Niestety, okazało się, że wśród nowej kadry poselskiej są osoby, w stosunku do których zostało otwarte postępowanie karne. Również wśród grupy nowo mianowanych wysokiego szczebla kierowników pojawiają się nazwiska osób skompromitowanych niewyjaśnionymi nielegalnymi operacjami w przeszłości. Jest to bardzo niepokojące zjawisko, świadczące o niedocenianiu problemu poziomu etycznego w kształtowaniu sprawnego działania w skali społecznej. Socjotechnika kształtowania pożądanych postaw, a więc charakteryzujących się również wysokim morale, polega, jak wiadomo, na autonomizacji czyli tworzeniu postaw i celów wtórnych, naśladownictwie, ocenie społecznej i autorytecie. Regularne nagradzanie określonych pozytywnych zachowań i dezaprobata lub nawet karanie ich nieprzestrzegania powodują, iż stają się one po pewnym czasie celem samym w sobie, odpada więc konieczność ich każdorazowego wymuszania. Naśladownictwo zachowań przełożonych i ludzi obdarzonych autorytetem formalnym i faktycznym jest niezwykle upowszechnione. Badania Adama Sarapaty już wiele lat temu potwierdziły tę tezę.

Jednym ze sposobów na prawidłowe ukształtowanie się wysokiego poziomu etycznego jest właściwa polityka personalna uniemożliwiająca awans zawodowy czy realizację biernego prawa wyborczego osobom, co do których istnieją obiektywne przesłanki negatywnie określające ich moralną postawę, a więc niezatarte fakty ukarania za takie czy inne czyny przestępcze, aktualne postawienie w stan oskarżenia o przestępstwo i udokumentowana opinia o czynach nie mieszczących się w modelu etycznej poprawności. W Kanadzie nawet kandydat na radnego musi przedstawić zarówno zaświadczenie o niekaralności, jak i o braku aktualnego aktu oskarżenia pod swoim adresem.

Daleko posunięty proces moralnej degeneracji polskich środowisk politycznych, trafnie oceniany przez opinię publiczną, która w rankingu zawodów tradycyjnie na pierwszym miejscu umieszcza profesora uniwersytetu, niezwykle nisko plasując polityków, jest jednak odbiciem rosnącej globalnej tendencji, najmocniej zarysowującego się w zachodniej Europie postmodernizmu, głoszącego, jak pisze prof. Wnuk-Lipiński (2001), że „nie ma nic takiego jak wartości absolutne, że rozmaite normy, które wytwarza lokalna kultura, są równoważne". Ten relatywizm moralny doprowadził do rozpadu etosu tradycji walki o demokrację, niepodległość i sprawiedliwe państwo. Wytwarza się sytuacja zaniku solidarności społecznej i rozwoju mitu permanentnej konkurencji kształtującej strukturę przeciwstawienia: ja i oni czy my, moja grupa i oni.

Ta degeneracyjna postawa jest m.in. źródłem powrotu do starej tradycji nomenklatury, a więc priorytetu uprzywilejowania „swoich", członków tej samej partii. Ten proces, kształtujący niefachową, oligarchiczną strukturę wszystkich szczebli, przybiera wręcz humorystyczne rozmiary, odnosząc się nawet do najniższych pozycji zawodowych. Jednocześnie obserwujemy permanentny dynamiczny rozwój sektora publicznego, wyrażający się niespotykaną, poza krajami afrykańskimi, dynamiką wzrostu zatrudnienia i pomysłowością w kształtowaniu nowych instytucji i stanowisk.

Odrębnym zagadnieniem jest sprawa wysokości wynagrodzeń administracyjnej kadry kierowniczej. Pierwsze posiedzenia nowo wybranych rad powiatowych i wojewódzkich nowego samorządu lokalnego poświęcono z reguły ustaleniu wysokości uposażeń kierownictwa i wysokości diet nie obciążonych podatkiem dochodowym dla radnych. Znamy rezultaty tych rozwiązań: starostowie z 14-tysięcznymi miesięcznymi poborami w biednych powiatach o przewadze pracowników najemnych z typową minimalną płacą 760 zł, marszałkowie z pensjami około 16 tysięcy czy radni w Warszawie z dietami w wysokości 5400 zł. Ta bulwersująca opinię publiczną praktyka wymagała specjalnej uchwały sejmowej ograniczającej „kominy uposażeń". Szybko okazało się jednak, że jej obejściem były z kolei horrendalnie wysokie, rzędu kilkunastu, a nawet i kilkudziesięciu tysięcy złotych, nagrody dla nomenklatury terenowej.
Niezwykle wysokie pensje ukształtowały się w tzw. spółkach Skarbu Państwa, w telewizji państwowej i w państwowych bankach. Jest rzeczą oczywistą, że w gospodarce rynkowej nie można wymagać egalitaryzmu w zarobkach. Siłą motywującą w tego typu gospodarce jest właśnie „gorąca" motywacja ekonomiczna jako wyznacznik sukcesu, jednak w sektorze publicznym powinna istnieć określona hierarchia uposażeń, w której najwyższe posiada prezydent państwa. Istniejącą sytuację, w której znajdują się liczne stanowiska administracyjne opłacane parokrotnie wyżej niż uposażenie prezydenta, należy uznać za zjawisko patologiczne.

Nie zadano sobie dotychczas trudu, ażeby dla pozycji urzędniczych całego sektora publicznego - państwowego i samorządowego - opracować racjonalny taryfikator płac odpowiadający jednolicie przyjętym kryteriom kwalifikacji społecznej wagi, odpowiedzialności, uciążliwości i stopnia osobistego zagrożenia danego rodzaju pracy.

Ważnym elementem racjonalnego taryfikatora byłaby odpowiednio wysoka materialna ocena pracy naukowej i dydaktycznej, w nawiązaniu do praktyki czołowego w ONZ-owskim rankingu sprawności państwa świata, Szwajcarii, gdzie uposażenie profesora gimnazjalnego jest równoważne z pensją ministra, co stwarza trudności ze znalezieniem kandydatów na stanowisko ministra, ale długofalowe efekty wysokiej kwalifikacji zespołu dydaktycznego dają niezwykle pozytywne rezultaty.

Zdając sobie sprawę z finansowej niemożliwości zastosowania modelu szwajcarskiego w Polsce, trzeba jednak stwierdzić, że aktualna sytuacja w naszej ojczyźnie, w której profesor państwowego uniwersytetu zarabia tyle, ile porucznik w armii, jest nonsensowna i wskazuje na rażącą niekompetencję centralnych decydentów.

3.2. Struktury organizacyjne sektora publicznego i fenomen fikcji organizacyjnej

3.2.1. Struktury statyczne

W literaturze i prawodawstwie polskim brakuje jednolitego zdefiniowania pojęcia „sektor publiczny". W potocznym znaczeniu jest to segment gospodarki narodowej, finansowany podatkami i opłatami pobieranymi przez władze publiczne (Malinowska i in. 1999).

We Francji sektor publiczny jest oficjalnie dzielony na cztery grupy: 1) administracja centralna, 2) adminstracja terenowa, 3) administracja służby zdrowia i 4) przedsiębiorstwa państwowe i inne organizmy publiczne.

Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (Malinowska 1999) proponuje zaliczenie do sektora publicznego wszystkich instytucji państwowych i komunalnych, finansowanych ze środków publicznych, niezależnie od ich formy organizacyjnej. Według klasyfikacji Głównego Urzędu Statystycznego do sektora publicznego zalicza się „podmioty stanowiące własność państwa (Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych), komunalną oraz mieszaną z przewagą sektora publicznego. Tak szeroko rozumiany sektor publiczny zatrudniał w I kwartale 2001 roku 4069,9 tys. pracowników w około 55 tysiącach jednostek organizacyjnych, podczas gdy sektor prywatny zatrudniał 4225,3 tys. Nie istnieje jednak w Polsce globalny rejestr wszystkich jednostek sektora publicznego z dokładnym ustaleniem ich zatrudnienia, struktury kierownictwa i wskaźnikami finansowymi.

Dane dotyczące liczby pracowników administracyjnych we wszystkich urzędach ogólnej władzy administracyjnej: ministerstwa i urzędy centralne, urzędy wojewódzkie państwowe i samorządowe, niższego szczebla urzędy terenowe, wskazują tempo wzrostu od 158,8 tys. (w tym 46 tys. pracowników administracji centralnej) w roku 1990 do 338,5 tys. pracujących w 2002 roku (w tym 114,5 tys. pracowników administracji centralnej). Biorąc jednak pod uwagę pracowników administracyjnych zatrudnionych w Kasie Chorych (obecnie Narodowym Funduszu Zdrowia), w obronie narodowej, w instytucjach obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i w sądownictwie, liczba ich urosła z 485,9 tys. w I kwartale 2001 roku do 529,2 tys. w II kwartale 2003 roku.

Istotną sprawą jest istnienie części sektora publicznego w postaci funduszy państwowych, funduszy celowych, agencji państwowych, które obracają środkami budżetowymi w wysokości około 50% funduszy publicznych, a nie podlegają sejmowej kontroli budżetowej. Tutaj właśnie tkwi źródło olbrzymiego marnotrawstwa, w wielu przypadkach uzasadniające podejrzenie o korupcyjne manipulacje.

W roku 1999 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (Malinowska i inni 1999) przeprowadził głęboką analizę funkcjonowania tych funduszy. Jak pisze na podstawie raportu z tych badań M. Balicka (1999): za ich pomocą można dyskretnie, bez rozgłosu towarzyszącego oficjalnej batalii o kształt budżetu rozdzielać publiczne środki według politycznego uznania." W raporcie podaje się dużo przykładów umarzania należności i hojności w wyposażaniu agencji i funduszów. Rozluźniona dyscyplina, bezkarne przekraczanie planu wydatków, brak sankcji i dyscypliny finansowej w stosunku do około 50% funduszy publicznych jest źródłem gigantycznego marnotrawstwa i jednym z podstawowych źródeł powstania „dziury budżetowej" już w 2001 roku.

Raport Instytutu, mój referat z grudnia 1999 roku (Kieżun 2000), dramatyczny artykuł M. Balickiej w ,,Polityce" w 1999 roku, krytyczna ocena sytuacji przez Ministerstwo Finansów w 1999 roku nie dały rezultatu.

Najbardziej bulwersującym jednak zjawiskiem jest ukształtowanie w wyniku reformy administracyjnej struktury powiatowej. W okresie gdy Światowym hasłem rozwoju organizacyjnego była tendencja do spłaszczania struktur, eliminowania jednostek pośrednich, wdrażania systemów internetowych infolinii, ograniczania administracji, w Polsce zbudowano olbrzymi, nieistniejący w 1990 roku, nowy szczebel administracyjny powiatów ziemskich, liczący w 2002 roku 40,6 tys. pracowników. Był on w zadziwiający sposób traktowany jako synonim decentralizacji, a sam projekt, urągający elementarnym zasadom demokratycznego i profesjonalnego przeprowadzania makroorganizacji, został przegłosowany na zasadzie dyscypliny partyjnej w Sejmie.

Nonsensowność szczebla powiatowego polega m.in. na niespotykanej w innych krajach europejskich wielkości. Średnia liczba mieszkańców przypadająca w Polsce na jeden powiat ziemski i grodzki jest najmniejsza w Europie.

Tabela 1. Liczba mieszkańców w jednostkach II szczeble lokalnego w Europie
Zródło: La Regionalisation en Europe. Parlament Europeen 2002, Strasburg.