3. Fikcja organizacyjna i aksjologiczny deficyt
3.1 Okres PRL

Przedstawiona powyżej analiza realizacji podstawowych założeń organizacyjno–ustrojowych wskazuje na kontynuację typowej patologii okresu Polski Ludowej tj. upowszechnionego zjawiska „fikcji organizacyjnej” (Jarzębowski 1975). Chodzi tu o działania pozorne, o działanie „na niby” (Krall 1972) w których rzeczywistość odbiega daleko od teoretycznych założeń.

Oficjalna nazwa PRL, jako demokracji ludowej, była wobec totalitarnej rzeczywistości oczywistą fikcją. Podobnie fikcją była ideowość większości członków „kierowniczej siły narodu PZPR.” Badania przeprowadzone przeze mnie i Zbigniewa Ładosia dotyczące motywacji wstąpienia do rządzącej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (Kieżun 1956) w Centrali Narodowego Banku Polskiego wykazały że istnieją dwa podstawowe źródła tej decyzji:

a) Sześć typów motywów ideowych, niekoniecznie identycznych z ideologicznymi założeniami PZPR, np. tradycyjni lewicowcy z dawnego PPS („zawsze byłem lewicowcem, nie zgadzam się z komunistyczną agresywnością, ale dążymy do tego samego celu, do bezklasowego społeczeństwa i społecznej sprawiedliwości), czy ludzie, którzy nie akceptują ideologii marksistowskiej, ale chcą pracować dla dobra kraju na stanowiskach dostępnych jedynie dla członków partii (”dobro mojej ojczyzny i polskiego społeczeństwa jest dla mnie ważniejsze, niż jakakolwiek ideologia, dzisiaj jest komunizm, jutro go nie będzie, a Polska będzie zawsze.”).

b) Również sześć grup członków reprezentujących poza-ideową motywację:

1. Konformiści, którzy zawsze dostosują się do otoczenia („wszyscy moi koledzy należą do partii, to i ja muszę być razem z nimi”).

2. Ludzie nastawieni jedynie na osobisty sukces zawodowy („przynależność do PZPR daje mi możliwość wykonywania mojej pracy która sprawia mi satysfakcję i jest moją jedyną specjalnością”).

3. Oportuniści („co ja mogę zrobić, chcę spokojnie pracować i dobrze wykonywać moją pracę która mi odpowiada, a także awansować, muszę więc być członkiem partii. Nie zapominajcie, że mam żonę i dwoje dzieci’).

4. Ludzie potrzebujący opieki („jestem słaby, nie mam wysokich kwalifikacji, partia może mi pomóc w utrzymaniu się na moim stanowisku”).

5. Karierowicze –arywiści, nastawieni tylko na osobistą karierę, cynicy, którzy zaakceptują każdą ideologię jeśli udostępni ona kierownicze stanowisko, władzę, zaszczyty i pieniądze.

6. Potencjalni kryminaliści, którym przynależność partyjna ułatwiała dokonanie nadużyć. Największe, wykryte, wyrafinowane nadużycia popełnione w latach 1950-1980 w oddziałach NBP były dokonane przez aktywistów partyjnych np.:

-w czasie wymiany pieniędzy w październiku 1950 roku nielegalnie przelał z wcześniejszą datą dużą sumę pieniędzy własnych i towarzyszy z miejskiego komitetu PZPR dyrektor oddziału, który demonstrował swoja wierność ideologii marksizmu wieszając, jako jedyny dyrektor banku w Polsce, wielki portret Stalina w swoim gabinecie;

-parę milionów złotych skradzionych z bankowych wpłat wieczorowych sklepów Trójmiasta padło łupem dyrektora Oddziału NBP Nowy Port, członka egzekutywy Gdańskiego Komitetu Wojewódzkiego PZPR;

-paręset tysięcy złotych z osobistego reprezentacyjnego konta premiera Cyrankiewicza w VIII Oddziale Miejskim NBP zdefraudował dyrektor oddziału, dawniejszy szef personalny Centrali Banku i czołowy ideolog marksistowski w banku w pierwszych latach po wojnie;

-główny księgowy oddziału w Gnieźnie, członek egzekutywy Komitetu Miejskiego PZPR, brat pułkownika Informacji Wojskowej, zdefraudował miliony złotych tworząc fikcyjny rachunek bankowy;

-najbardziej jednak spektakularnym przestępstwem wzorowanym na filmie Ri Fi Fi był podkop pod skarbiec małego oddziału na Śląsku dokonany przez sekretarza podstawowej organizacji partyjnej PZPR w towarzystwie członków jej egzekutywy.

 Charakterystyka rządzącej, budującej socjalizm” klasy PRL jednoznacznie wyjaśnia łatwość przekształcenia się jej członków na pozycje pro-kapitalistyczne, pro-wolnorynkowe w ramach nowej socjo-demokratycznej partii. Ci sami ludzie, którzy walczyli z kapitalistycznym imperializmem amerykańskim stali się jego entuzjastami i liderami wdrażania wolnego rynku w Polsce. Oczywiście ten odgórny deficyt aksjologiczny miał zasadniczy wpływ na upowszechniony współczesny upadek kapitału społecznego, dodatkowo spotęgowany rozszerzającym się rozwojem filozofii „postmodernizmu”, głoszącego, „że nie ma nic takiego jak wartości absolutne, że rozmaite formy, które wytwarza lokalna kultura, są równoważne” (Wnuk Lipiński 2001). Niezwykle silna presja agresywnej reklamy, kształtuje jednocześnie postawę w której, jak określa to poeta: „zaspokojeń ułudnego gmachu wrota pragnieniom otwierają wciąż”.

W ten sposób pewne tradycyjnie naganne formy zachowań stały się upowszechnionym obyczajem traktowanym jako coś o znikomej społecznej szkodliwości czynu. Do społecznie akceptowanego obyczaju awansowały różne postacie korupcji, nepotyzmu, „kolesiostwa”, protekcjonizmu przybierające nieraz bardzo wyrafinowaną postać odległą od prymitywnej formy wręczania koperty z gotówką. Codzienna i periodyczna prasa realizując rolę „czwartej władzy” systematycznie ujawnia masę „przekrętów”, których uczestnikami są działacze głównie lewej, ale także i prawej strony działalności politycznej.

W świetle tych informacji sprawdza się też struktura typowych patologii biurokracji, uosobionych obok „fikcji organizacyjnych”, w prawie „Czterech Jeźdźców Apokalipsy Biurokracji: Gigantomanii, Luksusomanii, Korupcji i Arogancji władzy” (Kieżun 2000).

Skala korupcji ujawniona przez międzynarodową organizację Transparency International (Corruption Perception Index-CPI) uzasadnia twierdzenie, że Polska:

- jest jednym z trzech najbiedniejszym krajem Unii Europejskiej ( PKB/per capita – 42% średniej UE),
- jest rekordzistą w liczbie bezrobotnych (18.7%) wobec średniej UE 8.7%
- jest rekordzistą procentu kwoty PKB wydawanej na zasiłki i renty (3.6% wobec 1.2% średniej UE),
- jej średnia wydajność pracy sięga jedynie 62% średniej UE,
- jest najbardziej skorumpowanym krajem Unii Europejskiej.

W rankingu CPI 2003 roku w skali 0-10 (10 – najmniejsza korupcja) Polska uzyskała zaledwie 3.6 punktów, podczas gdy rok temu została oceniona ma 4,2 punkty, a w 1996 na 5,6. Dwa lata temu Polska wyprzedzała Bułgarię, Czechy, Słowację i Łotwę. W 2003 roku wszystkie te kraje miały lepsze oceny niż Polska, m/innymi Finlandia 9,7, a Niemcy 7,7.

Ten aksjologiczny deficyt wiąże się również z akceptacją zasady, że to co nie jest przez prawo zabronione, jest moralnie dozwolone. Przyjęcie tej zasady w administracji publicznej doprowadza do zagubienia niezbędnego imperatywu, że pewnych zachowań nie można akceptować, pomimo, że formalne prawo ich nie reguluje. Chodzi o tzw. przyzwoitość, która oceniania była w greckiej tradycji sądu skorupkowego. Demonstrowany brak poczucia przyzwoitości przez elitę polityczną, przez reprezentantów najwyższego szczebla władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej oddziaływuje wzorcowo na postawę społeczeństwa.

Jak wykazały bardzo staranne i bogate badania poziomu moralnego społeczeństwa polskiego, dokonane przez Komitet Socjologii PAN (Mariański 2001), istnieje daleko idący liberalizm opinii społecznej. Odsetek odpowiedzi, że urzędnik administracyjny powinien sam zrezygnować ze swego stanowiska w przypadku gdy udowodniono mu przyjęcie łapówki wynosi 78%, gdy popełnił oszustwo podatkowe 66%, publicznie skłamał 51%, zdradzał współmałżonka 20%.

W tym samym badaniu na pytanie czy wysoki urzędnik państwowy przeciwko któremu toczy się śledztwo powinien zrezygnować ze swego stanowiska – 50% ankietowanych odpowiada: nie, dopóki nie skaże go sąd.

Skądinąd słuszna zasada domniemania niewinności kłóci się tu z zasadą szczególnej odpowiedzialności osób piastujących stanowiska publiczne. Socjolog Jacek Wasilewski (2002) twierdzi, że „rygorystyczne wymogi uczciwości, rzetelności i odpowiedzialności formułowane pod adresem klasy politycznej najwyraźniej w opinii wielu Polaków nie kłócą się z przyzwoleniem na piastowanie funkcji zaufania publicznego przez osoby o wątpliwej kondycji moralnej”.

Ta postawa zbyt daleko idącego liberalizmu społecznego jest zrozumiała na tle aktualnej końcowej diagnozy wyników wymienionych badań dokonanej przez prof. Mariańskiego (2001), który pisze: „w świetle badań socjologicznych można stwierdzić, że moralność większości Polaków nie ma charakteru pryncypialnego, nie opiera się na oczywistości tego co etyczne. Przywiązanie do ogólnych uniwersalnych wartości i norm ma ograniczony charakter. Normy są względne to znaczy jednostka czuje się nimi związana w zależności od określonej sytuacji (...) Granice między dobrem a złem zacierają się, a w pewnych kręgach są rozmyte lub zniesione (dezorientacja moralna). Wzmacnia się erozja świadomości społecznej Polaków.”

Powyższa teza znajduje potwierdzenie także w wyniku badań Polskiego Generalnego Studium Wyborczego (2001) stwierdzającego, że tylko 3% Polaków określiło swoje zainteresowanie polityką jako bardzo duże.

Ważne jest też to, że typowe tzw. thrillery są pełne scen brutalnej walki, niejednokrotnie tortur, z wyraźną sympatią dla ludzi będących w kolizji z prawem, często wychodzących zwycięsko z walki z policją, która z kolei często jest przedstawiana jako zespół brutalnych, często skorumpowanych wzajemnie nielojalnych osobników.

4.2 Dobór kadr


Rozwój techniki badań mózgu nowoczesną metodą komputerowej tomografii umożliwia ustalenia stopnia rozwinięcia poszczególnych jego partii. Okazało się, że ludzie o tak zwanej „wysokiej uczuciowości”, zdolni do bezinteresownego działania na rzecz interesu społecznego, wykazujący zmysł aktywności poza egoistycznej, znajdujący satysfakcję z sukcesu działania na rzecz dobra społecznego, posiadają bardziej rozwiniętą czołową partię mózgu.

Właśnie tego typu ludzie są predysponowani do pełnienia społeczno-zawodowej funkcji: kapłana, sędziego, pracownika aparatu sprawiedliwości, lekarza, funkcjonariusza administracyjnego, czy działacza politycznego. Są to wszystko pozycje społeczne dla ludzi nie nastawionych na nadzwyczajny sukces majątkowy, mający świadomość pełnienia swoistej funkcji społecznej, znajdujący indywidualną satysfakcję z jej sprawnego realizowania i zdobywania w ten sposób prestiżu społecznego. Nie znaczy to oczywiście, ażeby te zawody nie stwarzały możliwości przyzwoitego poziomu materialnego bytu, ale dążenie do maksymalnego pomnożenia posiadanych dóbr nie jest u tego typu ludzi priorytetem ich aktywności.

Problem racjonalnego doboru kadr jest bogato opracowany w praktyce setek profesjonalnych agencji pośrednictwa pracy istniejących na całym świecie, także w administracji publicznej dobrze zorganizowanych rozwiniętych krajów. W wielu krajach istnieje szeroko rozpowszechniona nieformalna praktyka tzw. „clearing” (oczyszczenie), dokładne zbadanie, czy kandydat na jakieś stanowisko nie jest np. uzależniony od alkoholu, narkotyków, czy nie brał udziału w jakichś aferach, czy ma uregulowane życie rodzinne, jak wygląda jego aktywność polityczna, stabilizacja psychiczna, itp.

Tymczasem w Polsce mamy niezwykły pokomunistyczny fenomen częstego doboru według kryteriów partyjnych i takich, czy innych powiązań personalnych, Stąd trudne do zaakceptowania fakt istnienia np. posłów notowanych w rejestrach skazanych, czy objętych aktualnymi aktami oskarżenia i doraźnie pozbawianych immunitetów poselskich w celu możliwości ich sądzenia, czy np., prezydenta miasta urzędującego w więzieniu. Nieprofesjonalność systemu doboru kadr zarówno władzy wykonawczej jak i ustawodawczej stanowi podstawowy błąd zarządzania publicznego. Stąd i konieczność wprowadzenia, wzorem sprawnie funkcjonujących państw, racjonalnego, konkurencyjnego systemu doboru kadr jak i dla całego aparatu administracyjnego powszechnie istniejącej w zachodniej Europie instytucji Służby Cywilnej. Istniejąca obecnie w Polsce praktyka „podziału łupów” po każdej zmianie rządzącej koalicji i daleko idąca wymiany kadry administracyjnej, nieraz i na bardzo niskim szczeblu, dezorganizuje i wyjaławia profesjonalnie służbę publiczną.

Elementarne zasady doboru kadr to zweryfikowanie kandydatów według sześciu cech :godny zaufania, wie, umie, umie być, chce, rozumie.

4.2.1. Godny zaufania to

a) człowiek uczciwy, nie figurujący na liście skazanych
b) nie objęty aktem oskarżenia
c) nie objęty procedurą śledczą w sprawie jakiegoś przestępstwa
d) nie notowany w aktach jako funkcjonariusz, albo tajny współpracownik komunistycznej służby bezpieczeństwa.

Ten ostatni wymóg zmieniałby jednak aktualną praktykę wynikającą z ustaleń Okrągłego Stołu i ugody w Magdalence, która umożliwiła bezkrwawe podzielenie się władzą solidarnościowej opozycji z komunistycznym establishmentem.

Obecnie wykluczony jest jedynie osobnik, który będąc kandydatem na określone stanowiska publiczne zataił fakt uprzedniej współpracy z komunistycznymi służbami bezpieczeństwa, przy czym fakt pełnienia niegdyś nawet bardzo wysokiej funkcji kierowniczej z ramienia PZPR (np. ministra, czy sekretarza Komitetu Wojewódzkiego) nie odgrywa negatywnej roli.

Najwyższe stanowiska państwowe są obecnie (2004) w dużym stopniu pełnione przez byłych wybitnych działaczy PZPR, podobnie rzecz ma się również np. w prasie (np. naczelnym redaktorem najbardziej poczytnego liberalno–demokratycznego tygodnika jest były sekretarz propagandy Komitetu Centralnego PZPR). Kryterium negatywnej oceny jest więc nie sam fakt współpracy z aparatem bezpieczeństwa, ale jego zatajenie w procesie doboru kadr. Również poważny procent dawnych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa zostało zweryfikowanych i w dalszym ciągu działa w obecnym aparacie. Oficjalny wykaz w Monitorze Polskim samo-ujawniających się osób, dawniej współpracujących ze służbami bezpieczeństwa, czy wywiadem wojskowym lub/i gospodarczym zawiera wiele osób pełniących obecnie wysokie funkcje administracyjne i polityczne.

Wydaje się, że racjonalnym rozwiązaniem wymogu doboru kadry godnej zaufania jest również, podobnie jak to ma miejsce w Kanadzie, posiadanie imiennej opinii o wysokim poziomie moralnym kandydata do funkcji administracyjnej i ustawodawczej wydanej przez osobę wysokiego zaufania społecznego. Być może celowym by była również opinia Instytutu Pamięci Narodowej o braku dowodów na nieujawnioną szkodliwą działalność donosicielską.

Trzeba się zgodzić z opinią braci Kamińskich (2004-op. cit), że „poziom intelektualny i etyczny klasy politycznej jest szczególnie ważny w momencie projektowania i budowy nowego ustroju.....Państwo jest takie, jakie są postawy i światopogląd tworzącej je klasy politycznej – nie społeczeństwa.” Stąd i ważna rola samorządowego i państwowego systemu wyborczego.

Jedynie w gminach do 20000 mieszkańców i w imiennych wyborach: prezydentów, burmistrzów i wójtów obowiązuje obecnie w Polsce większościowa jednomandatowa ordynacja wyborcza. Ostatnie wybory wykazały, że ok. 85% wybranych imiennie prezydentów, burmistrzów i wójtów nie jest członkami żadnej partii. W ten sposób opinia publiczna jednoznacznie zaakceptowała ideę wyraźnego rozdziału polityki i administracji.

Godnym polecenia, rozwiązaniem problemu przewagi czynnika politycznego nad administracyjnym jest praktyka kanadyjska, gdzie w prowincji Quebec w wyborach samorządowych partie nie mogą przedstawiać swoich kandydatów, w wyniku czego nie ma w samorządzie lokalnym żadnych klubów partyjnych i przydziału stanowisk według „klucza” partyjnego.

Jednomandatowa ordynacja wyborcza jest proponowana od kilkunastu lat przez utworzony w Nysie Ruch na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych (JOW). Zaporę stanowi postawa rządzących partii zdających sobie sprawę, że jej upowszechnienie doprowadzi do radykalnej zmiany kadry politycznej i art. 96 Konstytucji przewidujący proporcjonalność w procedurze wyborczej. Tymczasem zdaniem wymienionego Ruchu: „Przyjęcie takiej ordynacji nie wymaga zmiany Konstytucji, albowiem na jakiejkolwiek podstawie teoretycznej nie da się wykazać, iż wybory w JOW – w sensie proporcjonalności wyniku, albo w sensie proporcjonalnego podziału kraju na okręgi zamieszkałe przez podobną liczebnie ilość mieszkańców – są mniej „proporcjonalne”, niż wybory według obecnego systemu. Konstytucja natomiast nie przesądza, że użyte w art. 96 pojęcie „proporcjonalności” odnosi się do tzw. „proporcjonalności” metod podziału mandatów poselskich między listy partyjne – co i tak jest niewykonalne – i nie nakazuje wyboru posłów w wielomandatowych okręgach wyborczych.” (Oświadczenie Ruchu Obywatelskiego na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych w sprawie sytuacji politycznej w kraju” - 5 marzec 2005)

Dalszym czynnikiem rozwoju społecznej oceny stopnia zaufania jest autentyczna przejrzystość, maksymalna jawność procedur, struktur i postaw. Istniejące w tej dziedzinie ustawodawstwo jest niesprawne, zarówno w formalnej strukturze legislacyjnej jak w jej praktycznej realizacji. Idea przejrzystości wiąże się z tradycją ostracyzmu społecznego, kształtującego obawy przed negatywną opinią społeczną. Tymczasem polska Ustawa o ochronie dobra osobistego stworzyła wyjątkową zasadę zakazu publikowania nazwisk osób objętych aktem oskarżenia, bądź nawet skazanych, zupełnie odmiennie od powszechnej praktyki demokratycznych krajów gdzie jawność tych właśnie danych osobistych jest silnym elementem motywacyjnym wstrzymującym przed działaniem przestępczym, czy tylko nieprzyzwoitym. Podobnie polskie ustawodawstwo degeneruje rozwój społecznej więzi ludzi zamieszkałych w tym samym budynku eliminując listę lokatorów. Spotykam sąsiadów, ale nie wiem nawet jak się oni nazywają i nie wiem czym się zajmują. Powstaje w ten sposób nie osiedlowe, obywatelskie środowisko, ale zespół anonimowych jednostek.

Również ustawa o jawności (przejrzystości) działań i struktur administracyjnych nie daje zadawalających rezultatów. Mogę zacytować szereg przykładów gdy moim studentom odmawiano podania danych niezbędnych dla ich prac, nawet pisma wystosowane do wysokiej rangi dygnitarza pozostawały bez odpowiedzi.

4.2.2. Wie, umie i umie być - są to elementarne wymogi podstawowego postulatu zarządzania przez wiedzę, będącego społecznym wyrazem współczesnej elektronicznej epoki. Od 1989 roku liczba studentów w Polsce wzrosła prawie 7-krotnie, dochodząc do 1.7 milionów. Tymczasem mamy humorystyczne przykłady, że pani poseł z dumą zdaje maturę, a dwóch na trzech prezydentów wolnej Polski nie ma ukończonych wyższych studiów. Rygoryzm formalny w tej dziedzinie nie jest obecnie przestrzegany.

Należałoby więc opracować dla całego sektora publicznego, na tle odpowiedniego taryfikatora płacowego, wymagane minimum studiów i rodzaju dotychczasowej praktyki. Oczywiście kadra kierownicza, począwszy od prezydenta RP, powinna wykazać się wyższymi studiami, odpowiednią praktyką kierowniczą i w warunkach naszej przynależności do Unii Europejskiej znajomością języka angielskiego. Ważnym elementem byłby też odpowiedni test zdrowia fizycznego i testy psychofizyczne dostosowane do danego stanowiska. Te koncepcje znalazły wyraz w programach ONZ- dla rozwijających się krajów.
Wymogi odpowiedniego wykształcenia dla kadry administracyjnej powinny być tylko fragmentem dynamicznej polityki dydaktycznej ustalającej: zasadę obowiązkowej nauki przedszkolnej już od piątego roku życia, wprowadzenie obowiązku nauki języka angielskiego i informatyki od wczesnych klas szkoły podstawowej i racjonalizacji tzw. studiów zaocznych dla pracujących, które muszą być odpowiednio wydłużone, ażeby wyrównać ich poziom ze studiami dziennymi.

Ważnym kryterium doboru i selekcji kadr administracyjnych jest „umieć być.” W grę tu wchodzi przede wszystkim zautonomizowana postawa życzliwości i uprzejmości, jako forma kontaktu z każdym obywatelem. Amerykańska praktyka uśmiechu i standardowego pytania Can I help sou - urzędnika administracyjnego jest szablonem, który stwarza jednak od razu nastrój życzliwości. Kodeks Dobrej Administracji wydany przez Unię Europejską (czerwiec 2001) postuluje, obok wspomnianej życzliwości w stosunku do obywatela, likwidację opieszałości, przewlekłości działań, niestaranności, nieracjonalności, nieprzejrzystości i akcentowania dystansu między reprezentantami władzy a obywatelami.

4.2.3. Chcieć i rozumieć – te cechy kadr administracyjnych łączą się blisko z cechą „umie być”. Wyrażają się bowiem również pewną zewnętrzną manifestacją będącą odbiciem akceptowanej świadomości pełnienia społecznej służby, rozumienia i psychicznego akceptowania pełnionej roli swoistego powołania. Skala motywacji pracy zawodowej jest oczywiście bardzo bogata, chodzi o to ażeby określone funkcje publicznej aktywności zawodowej były źródłem osobistej satysfakcji z działania na rzecz dobra ogólnego, a także zaspokojenia potrzeby społecznego uznanie i szacunku.

5. Struktury statyczne

Wielokrotnie (patrz Kieżun 1996, 2000, 2001, 2002, itd.), wręcz do znudzenia, udowadniałem, że patologiczna struktura administracyjna Polski po 1989 roku powstała w wyniku spontanicznej, nieprofesjonalnej działalności politycznych niekompetentnych środowisk, co gorzej- z jednoznacznym priorytetem interesu terenowego, partyjnego i osobistego. Ta teza jest powszechnie znana i akceptowana przez szereg ośrodków naukowych i politycznych. W związku z tym trafny jest wielokrotnie stawiany postulat powołania poważnego zespołu poza-partyjnych specjalistów od projektowania administracyjnego, który opracowałby warianty racjonalnych struktur, doprowadzających również do radykalnego obniżenia publicznego zadłużenia.

Na pewno należy doprowadzić do właściwej równowagi pomiędzy terenem a Centrum w imię konstytucyjnych zasad pomocniczości i konsekwentnie do kończyć proces decentralizacji, przenosząc do terenu resztki administracji specjalnej bezpośrednio podporządkowanej ministerstwom. Trzeba wreszcie dokonać poważnego zmniejszenia zatrudnienia w Centrum poprzez łączenie ministerstw, likwidację państwowych agend i funduszy państwowych i celowych.

W administracji terenowej praktyka wykazała zbędność istnienia powiatów. Trzeba wreszcie opracować plan ich stopniowej likwidacji, a jednocześnie pełnego wyposażenia w środki finansowe całej gospodarki samorządowej. Konieczne jest radykalne zmniejszenie administracji szczebla wojewódzkiego poprzez racjonalne określenie kompetencji państwowego organu urzędu wojewódzkiego i samorządowego urzędu marszałkowskiego.

Te wnioski powtarzają się niezmiennie w wielu programach politycznych, a nawet niektóre z nich były przedmiotem decyzji rządowych (np. 14 grudnia 2000 roku decyzja o połączeniu powiatów ziemskich i grodzkich), ale nie dochodziło do ich realizacji ze względu na brak motywacji priorytetu dobra ogólnego w kadrze kierowniczej.

Niezbędna jest też precyzyjna analiza mająca na celu likwidację dalszych rozbieżności pomiędzy ustaleniami Konstytucji, a praktyką przedstawionych powyżej (pkt. 2).

Te propozycje będą jednak trudne do realizacji ponieważ cały szereg rozwiązań organizacyjnych i merytorycznych jest sterowany przez Komisję Europejską, niezależnie od naszych koncepcji, a nasza „siła przebicia” w Unii Europejskiej jest, w świetle proponowanego Traktatu Konstytucyjnego, raczej słaba.

Niestety, organizacja i system funkcjonowania Unii Europejskiej reprezentują pełny repertuar patologii Czterech Jeźdźców Apokalipsy Biurokracji: gigantomanię – nadmierną rozbudowę organizacyjną i drobiazgowego, zmierzającego do pełnej uniformizacji prawodawstwa, luksusomanii, wyrażającej się zarówno kosztami utrzymania personelu, komfortem budynków biurowych, zebrań, zjazdów i spotkań, korupcji, która doprowadziła do upadku dawniejszą Komisję Europejską i w reszcie arogancją władzy, wyrażająca się m/innymi znanymi pogardliwymi i obrażającymi wystąpieniami w stosunku do Polski.
Sądzę więc, że trzeba w maksymalny sposób racjonalnie, nie „na chybcika” usprawniać nasze struktury i równolegle przystąpić do poważnej działalności usprawniania struktur Unii Europejskiej, Okazją do szeroko rozwiniętej dyskusji nad usprawnieniem struktury i funkcjonowania Unii Europejskiej jest planowane referendum nad przyjęciem projektu Traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej.

6. Konkluzja – styl rządzenia

Tradycyjne kryteria określające od czasu rewolucji francuskiej postulat obywatelskiego, demokratycznego zarządzania to: równość, wolność i braterstwo. Nowoczesna koncepcja równości znajduje swój organizacyjny wyraz w zapewnieniu równego startu, równych praw i odpowiedzialności. Idea wolności jest stale przedmiotem konfrontacyjnych rozważań dotyczących jej zakresu. Po okresie daleko idącego zniewolenia powstała obecnie możliwość swobodnego decydowania o sobie. Powstaje jednak problem „jak używać tej wolności?” Zdaniem Jama Pawła II (Jan Paweł II 2005): „jeśli jestem wolny to mogę używać tej wolności albo dobrze, albo źle. Jeśli używam jej dobrze to i sam staję się dobry, a dobro które spełniam wpływa pozytywnie na otoczenie”.

Niebezpieczeństwo obecnej sytuacji, zdaniem Papieża, polega na tym, że „w użyciu wolności usiłuje się abstrahować od wymiaru etycznego....to na czym dziś koncentruje się nasza uwaga to sama wolność. Mówi się ważne jest, ażeby być wolnym i wykorzystać te wolność w sposób niczym nie skrępowany, wyłącznie według własnych osądów które w rzeczywistości są tylko zachciankami. To jasne: jest to forma liberalizmu prymitywnego. Jego wpływ tak, czy owak, jest niszczący”.

Problem właściwego używania wolności stał się podstawowym czynnikiem kształtowania społeczeństw pokomunistycznych, które z okresu daleko idącego zniewolenia wkroczyły nagle w obszar samodzielnego decydowania o sobie. Jest rzeczą zrozumiałą, że szybko wystąpiło „zachłyśnięcie się” tą wolnością, właśnie w myśl hasła prymitywnego liberalizmu „róbta co chceta”.

W ten sposób dotychczasowa fikcja organizacyjna komunistycznego autokratyzmu, w której wolność samodecydowania była osiągana ze świadomością wykroczenia przeciwko regułom traktowanym jedynie jako swoisty teatr – „działanie na niby,” nabrała cech formalnej akceptacji. W Polsce mającej tradycje negowania wagi elementarnego porządku prawnego rozwinął się styl jawnej samowoli prawnej, począwszy od pełnego lekceważenia prawa o wykroczeniach, poprzez lekceważenie przepisów drogowych, do upowszechnienia zwyczaju załatwiania wszystkiego „poprzez protekcjonizm znajomości”, czy taką lub inną formę korupcji.

Nieudolność sądów, również ulegających korupcji, oddala realność zagrożenia i w ten sposób duża, część aktywności społecznej oparła się znowu na starej tradycji „fikcji organizacyjnej”, ”działania „na niby”. Byłoby oczywistą niesprawiedliwością nie dostrzeganie fragmentów godnych uznania, jak np. prawie siedmiokrotny wzrost liczby studentów, ale i tu mamy piętno działania fikcyjnego, bo takie są np. studia zaoczne dla pracujących. Jeśli w tej samej, albo z reguły i mniejszej liczbie godzin studenci pracujący 8 godzin dziennie i przychodzący na wykłady jedynie w soboty i niedziele mają zyskać taką samą wiedzę jak studenci studiów dziennych wolni od pracy zawodowej, to jest rzeczą oczywistą, że te studia są fikcyjne. Podobnie profesorzy pracujący w kilku szkołach, szybko przemieszczający się z miejsca na miejsce nie są w stanie przekazać poważnej wiedzy swoim słuchaczom.

W każdej dziedzinie życia to piętno „bylejakości” - fikcji organizacyjnej jest widoczne. Fikcyjnie budujemy od 11 lat autostrady, fikcyjnie organizujemy ruch drogowy bijący rekordy światowe w liczbie zabitych w wypadkach, bo „róbta co chceta”, jeśli masz dobry samochód to gnasz 130 km na godzinę na wąskiej wyboistej drodze, a jeśli przypadkiem zatrzyma cię policjant to w większości znanych mi przypadków po otrzymaniu „stówy” pożyczy ci „dobrej drogi”.

Tu właśnie powstaje problem stylu kierowania w nawiązaniu do stopnia wolności danej podmiotowi rządzenia publicznego. Tradycyjne style kierowania szeroko omawiane w teorii organizacji i zarządzania mieściły się pomiędzy dwoma skrajnościami: stylem totalitarno-autokratycznym i partycypacyjnym stylem demokratycznym. Wyróżniono w ramach tego pola niezbędność stosowania stylu autokratycznego, polegającego na wydawaniu poleceń bez żadnej możliwości ich dyskutowania przez osoby podporządkowane, w trzech typach sytuacji: wielkiego niebezpieczeństwa – np. zagrożenia życia, decyzji, która jedynie natychmiast podjęta ma szanse powodzenia (np. autokratyczne decyzje giełdowe) i w przypadku daleko idącego rozrywu pomiędzy poziomem kwalifikacyjnym wykonawców i decydentów.

Ta ostatnia możliwość w wysokim stopniu występuje w warunkach bardzo niskiego poziomu wykształcenia i wyrobienia społecznego, prymitywizmu kulturowego i niezdolności do samodzielnej twórczej inicjatywy zespołu wykonawczego. Skala autokratyzmu jest niezwykle rozwinięta, nie ma oczywiście mowy we współczesnym społeczeństwie o akceptacji zbrodniczego autokratyzmu państw totalitarnych, jest to jednak problem stopnia słabości czy siły władzy, stanowczego i bezwzględnego wymagania dostosowania się do wymogów prawa. Tradycja „fikcji organizacyjnej” jest efektem władzy, która toleruje działania pozorne, bo i sama działa pozornie we własnym interesie, rzekomo tylko realizując takie, czy inne postulaty ideologiczne. Praktyka jednak wykazuje, że dla obrony zagrożonych własnych interesów władza tolerująca upowszechnione działania „na niby” potrafi być bardzo represyjna.

We współczesnych warunkach polskich piętno fikcyjności może być zwalczane tylko poprzez poważne zwiększenie siły władzy. Oczywiście pierwszym warunkiem jest, aby ta władza była reprezentowana przez autentycznych, a nie „fikcyjnych kierowników”, stąd i priorytet wprowadzenia racjonalnego aksjologicznie uwarunkowanego systemu doboru kadry. W strukturach formalno–prawnych powstaje problem samego systemu państwa, czy system parlamentarno-gabinetowy, czy prezydencki typu amerykańskiego, lub francuskiego, a może silniejszej władzy premiera kierującego zespołem ministrów i osobiście odpowiedzialnego, np. za ostateczny projekt budżetu. Ta silniejsza władza, to też ostra bezpardonowa walka z korupcją, głównie metodą legalnej prowokacji systematycznie prowadzonej w stylu amerykańskim i zdecydowane przestrzeganie elementarnych przepisów prawa o wykroczeniach, wreszcie, doprowadzenie do radykalnego usprawnienia aparatu sprawiedliwości.

Skrótowy, syntetyczny model usprawnienia administracji, systemu rządzenia publicznego jest funkcją radykalnej wymiany kadry administracyjno–politycznej według racjonalnych światowych kryteriów doboru kadr, z dużym naciskiem na czynnik aksjologiczny, który potrafi w racjonalnym, niewątpliwie długotrwałym, procesie sanacji moralnej upowszechnić zautonomizowanie świadomości właściwego „użytkowania wolności”, polegającej na jej ograniczeniu z uwagi na dobro społeczne i odbudowę „zmysłu państwowego” będącego wyrazem struktury wartości wykraczającej poza priorytet filozofii „mieć.”

Powodzenie dalszych usprawnień typu społeczno–ekonomicznego jest funkcją sukcesu procesu sanacji. Społeczeństwo „fikcji organizacyjnej” – teatralnej pozorności działania – nie jest bowiem zdolne do poważnego, dynamicznego rozwoju.

* * *

Bibliografia

1. Arciuch A. (2003): Koniec Francji "enarchów"? w: Nowe Państwo nr 7.
2. Auer A. Demmke Ch. Polet R. (1996): Civil Servants in the Europe of Fiftteen. Maastricht.
3. Bednarczyk M. (2001): Organizacje publiczne. Zarządzanie konkurencyjnością. PWN. Warszawa-Kraków.
4. Czaputowicz J. (2001): Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej. Kudrycka B. (red.), Rozwój kadr administracji publicznej. WSAP. Białystok.
5. Kieżun W. (1971): Niektóre aspekty wpływu rewolucji naukowo-technicznej na organizację i funkcjonowanie organów władzy i administracji (próba prognozy). Zakład Prakseologii, PAN.
6. Kieżun W. (1998): Sprawne zarządzanie organizacją, II wyd. SGH, Warszawa.
7. Kieżun W. (2003): Polski dorobek teoretyczny zarządzania publicznego. W: Współczesne Zarządzanie nr 4 (b).
8. Kożuch B. (2002): Zarządzanie publiczne, istota i zakres pojęcia. W: Współczesne Zarządzanie nr 2.
9. Kożuch B. (2003): Zarządzanie Publiczne w zarysie. Fundacja Współczesne Zarządzanie. Białystok.
10. Krzyżanowski L. (1999): O podstawach kierowania organizacjami inaczej: paradygmaty, filozofia, dylematy. PWN, Warszawa.