1. Podstawową cechą procesu transformacji administracji publicznej jest systematyczny wzrost zatrudnienia, jego skala może być określana jako gigantyczna. Przypomnijmy, że administracja centralna w okresie od 1990 do 1998 roku włącznie wzrosła od 46 tys. do 126,2 tys. pracowników, jest to więc wzrost bez mała trzykrotny. Również daleko idące tendencje wzrostu wykazała samorządowa administracja gminna, która od 83,4 tys. pracowników w 1990 roku wzrosła w 1997 do 142,1 tys.
Zadziwiające jest, że ten gigantyczny wzrost administracji centralnej odbywał się w okresie przekształcania ustroju w wolnorynkowy, z rozwiniętym procesem prywatyzacji i radykalnego zmniejszenia państwowego sektora gospodarczego i przy oficjalnym głoszeniu idei pomocniczości i państwa obywatelskiego. Zadziwia również fakt, że kolejne zmiany koalicji partyjnych w niczym nie zmieniły tej tendencji.
Przykład czteroszczeblowej struktury organizacyjnej w Warszawie z 779 radnymi jest niewątpliwie swoistym negatywnym rekordem światowym.
112 ministerialnych stanowisk w rządzie, gigantyczna rozbudowa kancelarii prezydenta i kancelarii premiera, wreszcie reforma powiatowa tworząca parę tysięcy atrakcyjnych stanowisk i rozbudowująca poważnie liczebność administracji publicznej, są dalszymi przykładami gigantomanii nieuzasadnionej skalą rozwoju gospodarczego (pierwsze dwa lata niepodległości to ujemny dochód narodowy, a jednocześnie wzrost administracji centralnej o 42,6 tys. pracowników). Stopień patologii organizacji i marnotrawstwa przekraczającego limity akceptacji społecznej jest tu wyjątkowo duży.
Podobnie przedstawia się sprawa budowy powiatów. Na tle struktur państw Unii Europejskiej przedstawionych w Europejskiej Tabeli Statystycznej II szczebla samorządu tzw. NUTS 3 polski powiat wygląda humorystycznie.
| Kraj (w mln.) | Ludność | II szczebel | Ludność II szczebla (w tyś.) | ||
Belgia |
10,70 5,25 58,00 10,50 39,20 15,50 83,50 38,60 9,80 58,80 57,50 |
43 arrondissments 15 amter 100 departements 51 nomoi 52 provincias 40 COROP-regions 328 kreise 373 powiaty 30 grupos de concelnos 65 counties 95 regions |
248 350 580 206 752 387 255 103 367 900 605 |
||
W świetle porównania ze strukturami UE koncepcja polskiego powiatu jest zasadniczym odstępstwem od racjonalnej struktury podporządkowanej regułom sprawności. Typowy polski powiat ziemski to 30-tysięczne miasto i 50 tysięcy ludności w 8 gminach. Tą małą jednostką kieruje starosta, wicestarosta, 3 do 5 członków zarządu i 21-osobowa rada powiatu. W tym 30-tysięcznym mieście mamy jeszcze burmistrza i 23-osobową radę miejską. Majątek powiatu to majątek generujący koszty (szkoły, szpitale, domy pomocy społecznej). Powiat ma rażący niedobór środków własnych.
Nawet w małej Grecji II szczebel samorządowy obejmuje 206 tys. ludzi, Hiszpania, kraj mniej więcej o równej liczbie ludności co Polska, utworzyła II szczebel dla 752 tys. mieszkańców. Powiat w Polsce jest więc klasycznym przykładem gigantomanii, rozbudowy nadmiernej ilości małych jednostek organizacyjnych.
2. Drugi jeździec apokalipsy biurokracji, luksusomania, przejawia się w wielu formach. Pierwsza podstawowa to skala zarobków związana z ostatnią reformą powiatowo-regionalną. Okazało się, że budowa nowej sieci powiatów, urzędów marszałkowskich, Kas Chorych i reformy służby zdrowia, zaowocowała nie tylko wysokim wzrostem zatrudnienia, ale i wysokim wzrostem uposażeń. Z podanych przykładów wynika, że średnie zarobki w nowych terenowych jednostkach samorządowych są o 50-60% wyższe niż w dawnych urzędach rejonów i obecnych państwowych urzędach wojewódzkich. Zarobki terenowej samorządowej kadry kierowniczej odpowiadają mniej więcej 60% uposażeń w Kanadzie, państwie o pięciokrotnie wyższym dochodzie narodowym na głowę niż mieszkańca Polski.
Dalsza forma luksusomanii to tradycyjne wydatki na luksusowe samochody, umeblowanie gabinetów, kilkudziesięcioosobowe oficjalne podróże służbowe do egzotycznych krajów: Arabii Saudyjskiej, Alaski, Australii, Meksyku, Afryki Południowej itd., budowa luksusowych budynków za pieniądze publiczne itp.
Najbardziej jednak dramatyczną oznaką luksusomanii jest marnotrawstwo w wykorzystywaniu nieoficjalnych funduszy pozabudżetowych, stanowiących 50,5% całości funduszy publicznych.
3. Trzecia typowa patologia to korupcja. Już wiele lat temu ustępujący burmistrz Gminy Centrum ujawnił, a ówczesny marszałek Sejmu Małachowski opublikował informację o niezwykłym skorumpowaniu samorządowego aparatu w Warszawie. Pisał, że rozpoczęcie procedury sprzedaży przez miasto działki ziemi na cele gospodarcze zaczyna się od ofiarowania mercedesa. Upowszechnienie korupcji w Polsce jest tajemnicą poliszynela.
Ostatnio opublikowany przez Transparency International raport (październik ubiegłego roku) wskazuje na poważny wzrost korupcji w Polsce. W rankingu 99 państw Polska spadła z 39 miejsca w roku 1998 na 44.
Szef polskiego oddziału TI prof. Kamiński twierdzi, że "...oczywisty jest dla nas wpływ wprowadzonej niedawno reformy administracyjnej, który może spowodować dalsze pogarszanie się pozycji Polski w kolejnych latach" (Apanowicz, 1999). Sądzę, że ta opinia na tle obserwowanej zachłanności nowej nomenklatury samorządowej zademonstrowanej uchwaleniem, wręcz nieprzyzwoitych w polskich warunkach terenowych, uposażeń, może być uznana za trafną. Ci reprezentanci lokalnej społeczności, wybrani na zasadzie systemu proporcjonalnego, być może nie są ludźmi zasługującymi na zaufanie w kwestiach pieniężnych.
4. Typowa czwarta patologia biurokracji to arogancja władzy. Tutaj można by przedstawić masę przykładów. W sferze transformacji administracyjnej taką właśnie arogancją było w 1993 roku stwierdzenie Szefa URM, że 'nie będzie się organizowało żadnej dyskusji nad projektem stworzenia powiatów, bo nie ukrywam, że chcemy tworzyć fakty dokonane. Rząd bierze tu pełną odpowiedzialność".
Tego rodzaju wypowiedzi o nieodpowiedzialności społecznej i braku potrzeby zasięgania opinii społecznej w realizacji najlepszej i jedynie słusznej koncepcji budowy powiatów było znacznie więcej. Cały zresztą proceder uniemożliwiania merytorycznej poważnej dyskusji z fachowcami na tematy reformy powiatowej był właśnie objawem tego typu patologii, która jest zaprzeczeniem otwartego obywatelskiego państwa.
Zupełny brak reakcji na dramatyczny i rzeczowy list otwarty grupy wysokiej rangi specjalistów w sprawie budowy powiatów świadczy również o upowszechnieniu się tej patologii organizacyjnej. W Kanadzie po ogłoszeniu listu otwartego w sprawie limitu wieku dla profesorów, jego autorzy zostali w ciągu dwóch dni zaproszeni do Prezesa Rady Ministrów w celu uzgodnienia toku działania. Paradoksalnie można stwierdzić, że na listy otwarte intelektualistów władza ludowa PRL reagowała negatywnie, ale natychmiast.
Synteza rozbieżności - teoria organizacji - praktyka transformacji
1. Brak wyjściowej koncepcji całości transformacji i administracji publicznej. Przy założonej decentralizacji brak ustalenia kompetencji Centrum i Terenu oraz proporcji wielkości zatrudnienia. Przeprowadzanie reformy "po kawałku", bez świadomości jak będą wyglądać dalsze "części". Brak do tej chwili koncepcji struktury, wielkości i zakresu działania ministerstw i pozostałej w ramach administracji centralnej tzw. administracji specjalnej. Rażąca nieprofesjonalność projektowania.
2. Odrzucenie zasady pomocniczości przy budowie struktur organizacyjnych poprzez stałe, nieuzasadnione ani organizacją procesu pracy, ani skalą rozwoju gospodarczego, rozwijanie aparatu centralnego i zwiększanie dysproporcji pomiędzy wielkością aparatu centralnego i terenowego. Łączy się z tym również odrzucenie zasady inwigilacji czystej poprzez rozbudowę centralnych i terenowych jednostek administracyjnych o zadaniach nadzoru i kontroli nad jednostkami grupującymi zespoły fachowców.
3. Odrzucenie zasady płaskich struktur organizacyjnych i szerokiej rozpiętości kierowania poprzez budowę trzy- i czteroszczeblowej struktury organizacyjnej (Warszawa, oddziały urzędów wojewódzkich) i mnożenie stanowisk kierowniczych, a także poprzez mnożenie jednostek administracyjnych odniesionych do małej liczby mieszkańców (powiaty - średnio 103 tys. mieszkańców).
4. Konstrukcja powiatu niezwiązanego żadnymi więzami organizacyjnymi z gminą jest fikcją organizacyjną i jest sprzeczna z zasadą spójności megasystemu administracji publicznej. Fakt objęcia przez urząd powiatowy nadzoru nad jednostkami wyższego rzędu niż nadzorowane przez gminy, musi doprowadzić do faktycznej merytorycznej nadrzędności lub do konfliktu. Zasada komplementarności działań gmin i powiatu bez przewidzenia wzajemnych więzów organizacyjnych wydłuża obieg informacji i ewentualnej współpracy technicznej drogą poprzez urząd wojewódzki. Konfliktogenność zarządzeń porządkowych powiatu w stosunku do gminy przy braku więzi służbowej (nadrzędności). Niezrozumiałe odejście od konstytucyjnej zasady kontroli jedynie legalności działań samorządowych poprzez wprowadzenie prakseologicznego kryterium skuteczności.
5. Brak wyliczenia kosztów reformy powiatowej i kosztów utrzymania założonej struktury w precyzyjnych przedziałach ca 50 typów kosztów. Zupełne nieliczenie się z kosztami społecznymi.
6. W etapie reformy powiatowej brak równorzędnego rozważenia koncepcji alternatywnych poprzez wszechstronną i jawną ich analizę.
7. Brak opracowania kompleksowego planu nowoczesnej instrumentalizacji wielkiego systemu administracji publicznej w przedziałach czasowych i dostosowania go do struktur statycznych i dynamicznych.
8. Upolitycznienie całego procesu przeprowadzania reformy poprzez działania zespołów rządowych podporządkowanych władzy politycznej. Szeroka promocja polityczna tylko jednej koncepcji poprzez enuncjacje czynników politycznych i mediów uzależnionych od środowisk politycznych. Wybór najdroższego w kategoriach materialnych i moralnych wariantu. Stosowanie nieakceptowalnych metod dyskusji ad personam i metodyki "syndromu wroga".
9. Niezaradność wdrażania, brak pełnego i starannego przygotowania legislacyjnego, lokalowego, zaopatrzeniowego i osobowego.
10. Permanentna dezinformacja na etapie wdrażania reformy powiatowej, dotycząca kosztów, struktur, podziału administracyjnego.
11. Niedopracowanie struktury finansowej powiatów, uzależnionych od dotacji budżetowych, co ułatwia rozwój patologii klientylizmu.
Jak wynika z powyższych rozważań, cały proces transformacji administracji publicznej nie może być pozytywnie oceniony w kategoriach organizacyjnych. Niewątpliwe upodmiotowienie gmin, które dokonało się w pierwszym etapie ideologicznego entuzjazmu po odzyskaniu niepodległości, było dokonane sprawnie i zgodnie z wszystkimi zasadami struktur demokratycznych. Jednakże już bardzo szybko ujawniła się infekcja biurokratyzacji, niepohamowanego rozwoju administracji. Wydaje się, że jest to znane zjawisko, szczególnie w nowo rozwijających się samodzielnych organizmach państwowych, szybkiego wykształcenia się oligarchii politycznej, zachłannego, bo świeżo dochodzącego do źródeł władzy politycznej środowiska, nastawionego na szybkie uzyskanie korzyści materialnych i ich utrzymanie w ramach nawet cyklicznej rotacji systemu ordynacji proporcjonalnej. Ta polityczna oligarchia rozwija się poprzez stałe zwiększanie aparatu biurokratycznego, tworzenie pozabudżetowych źródeł finansowania poprzez fundusze i agencje rządowe, stale pracując nad zwiększeniem zakresu swego działania w jednostkach administracyjnych. Ten fenomen tłumaczy gigantyczny wzrost administracji centralnej w Polsce, jak również par force przeprowadzonej reformy powiatowo-regionalnej, formującej dużą liczbę niezwykle atrakcyjnych stanowisk i wysoką przeciętną wynagrodzeń całego aparatu.
Zachłanna multipartyjna oligarchia polityczna nie jest oczywiście specyfiką polską, jest ona powszechnym zjawiskiem. Tak właśnie rozwinęły się najbardziej zbiurokratyzowane i niezwykle rozdęte administracje Belgii i Francji. Mimo dużych różnic światopoglądowych, cała kadra polityczna była tam zgodna co do stałego rozrostu stanowisk i osobistego rozwoju materialnego poprzez działalność polityczną i administracyjną.
Te horrendalnie rozdęte biurokracje jakoś funkcjonują, bo zarówno Francja jak i Belgia dorobiły się na eksploatacji bogatych w surowce koloniach zamorskich. W tej chwili próby reform są wręcz niemożliwe, ale wysoki standard życia utrzymuje się, bo jest stara, olbrzymia baza kapitałowa. Podobne procesy miałem możność obserwowania w Afryce, z tym że tam dokonywały się przesunięcia w drodze zamachów stanu i wymordowania konkurentów do obfitego stołu administracji.
W świetle tych refleksji historycznych nie można się dziwić istniejącej sytuacji w Polsce, ale nasza Ojczyzna, jako biedny kraj na dorobku, na tego rodzaju olbrzymią i drogą biurokrację i wszystkich jeźdźców apokalipsy nie może sobie pozwolić. Należałoby więc zaproponować w ramach prakseologicznej teorii organizacji i zarządzania program działań usprawniających, nie zapominając o jej aksjologicznych założeniach bazujących na "ogólnohumanistycznym systemie wartości fair play, odniesionym do kryterium sprawności i całego arsenału prakseologicznych ocen zgodnych z założeniami etycznymi."
Nie jestem przekonany o możliwości dokonania autentycznej sanacji, ponieważ poza mniejszościowymi grupami politycznymi istnieje zdecydowana większość, wykazująca solidarność w działaniach korzystnych materialnie.
Wydaje mi się, że kluczowe założenia sanacji polskiej administracji publicznej dadzą się ująć w następujących punktach:
1. Wprowadzenie do wszelkiego typu wyborów modelu ordynacji większościowej w małych okręgach wyborczych z demokratyczną zasadą zwycięstwa tego kto uzyskał większość głosów. Realizacja zasady większości wymagałaby również wzorem Belgii i Australii wprowadzenia obowiązku głosowania. W chwili obecnej do rad terenowych głosuje ca 30, albo i dużo mniejszy procent uprawnionych, mamy więc wszędzie rządy mniejszości, co oczywiście jest dalszym dowodem na upowszechnioną "fikcję organizacyjną" i działaniem "na niby".
2. Powołanie apolitycznego multidyscyplinarnego zespołu wysokiej klasy fachowców z zadaniem opracowania reformy centrum, z założeniem radykalnego zmniejszenia zarówno aparatu ministerstw jak i aparatu administracji specjalnej już przekazanego terenowi. Zespół ten musiałby wreszcie doprowadzić do precyzyjnego określenia zadań ministerstw, minimalizując ilość wszelkiego typu zezwoleń gospodarczych. Docelowo należałoby dążyć do powrotu do punktu wyjścia, a więc zatrudnienia w ostatnim roku istnienia PRL. Realizacja tego DOWNSIZING musi być oczywiście rozłożona czasowo, ale w ciągu jednego roku taki plan w paru wariantach powinien być gotowy.
3. Dokonanie gruntownej kontroli finansowej funkcjonowania państwowych agend i funduszy celowych i wprowadzanie tam systemu rygorystycznej kontroli sejmowej na zasadzie kontroli budżetowej z jednoczesnym rozważeniem celowości dalszego ich utrzymania.
4. Permanentne prowadzenie spektakularnej akcji antykorupcyjnej z szerokim odzewem w środkach masowego przekazu poprzez:
a) wprowadzenie amerykańskiej metody immunitetu formalnego, tj. zwolnienia od odpowiedzialności karnej dającego łapówkę, za cenę złożenia wyczerpujących zeznań umożliwiających ukaranie biorącego łapówkę,
b) aranżowanie legalnej prowokacji dawania łapówki przede wszystkim w stosunku do wyższych stanowisk służbowych,
c) bieżącego, stałego nagłaśniania w prasie, TV i radiu wszelkich afer łapówkowych i surowego karania winnych.
5. Opracowanie wieloletniego planu zracjonalizowania struktur administracji terenowej. Uczestnik duetu twórców idei powiatów: b. wiceminister MSWiA Jerzy Stępień oświadczył (Tygodnik AWS 18. 1. 1998): "kiedyś będą dwa szczeble administracji, to znaczy znikną gminy na rzecz powiatu. Można się wycofać z bezpośredniego kontaktu z obywatelem. Tak władza publiczna wycofuje się z pierwszego szczebla administracyjnego, a zostaje na drugim i trzecim". Okazuje się, że współtwórca struktury trójszczeblowej też widzi racjonalność dwuszczeblowej, tylko że według założeń Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego "Kierowanie sprawami publicznymi powinno, ogólnie rzecz biorąc, należeć do tych organów władzy, które są najbliżej obywatela", a więc nie gmina, ale powiat jest kandydatem do likwidacji. Polski powiat, niewątpliwie rażący swoją wielkością na tle struktur krajów Unii Europejskiej, nie da się długo utrzymać. Drugi szczebel, o ile w ogóle jest potrzebny przy istnieniu związków gmin, to maksimum 100 jednostek.
6. Opracowanie długofalowego, precyzyjnego planu globalnej komputeryzacji i instrumentalizacji administracji publicznej i systematyczne wprowadzanie go w życie w przedziałach corocznych.
7. Ustalenie limitów proporcji uposażeń we wszystkich organach państwowych i samorządowych, i wprowadzenie reżimu oszczędnościowego w zakresie elementów luksusomanii: samochody służbowe tak jak we Francji tylko produkcji krajowej, radykalne zmniejszenie wszelkiego typu wydatków reprezentacyjnych. Spektakularna propaganda w stylu "ciułamy bo jesteśmy na dorobku". Wykpienie nowobogackiego "syndromu mercedesa". Wzorowanie się na kanadyjskim stylu eleganckiej skromności, oszczędzania środków publicznych.
8. Zakaz łączenia jakichkolwiek kierowniczych stanowisk administracyjnych z inną pracą i działalnością gospodarczą poza pracą naukową i dydaktyczną. To samo powinno dotyczyć posłów i senatorów. Zakaz ten dotyczyłby również członkostwa w radach nadzorczych.
9. Konsekwentny rozdział władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Oddzielenie Prokuratury Generalnej od Ministerstwa Sprawiedliwości. Zakaz łączenia stanowisk rządowych ze stanowiskiem posła czy senatora.
10. Wstrzymanie działania ustawy o Służbie Cywilnej do czasu zakończenia akcji DOWNSIZING. Przeanalizowanie listy stanowisk, w stosunku do których może być zastosowana koncepcja służby cywilnej.
11. Weryfikacja systemu kształcenia kadry administracyjnej pod kątem radykalnego zwiększenia problematyki organizacji i zarządzania, analizy organizacyjnej, technik badania organizacji, informatyki w administracji itd.
© 2006 Witold Kieżun 