Analiza sprawności przebiegu reformy została dokonana przez Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego w Warszawie i zaprezentowana 10 grudnia 1999 r. na prakselogicznym seminarium krytycznej teorii organizacji, grupującym najwybitniejszych naukowców specjalistów od zarządzania. Koreferentami krytycznej analizy byli właśnie: minister prof. Michał Kulesza oraz nestor polskiego dziennikarstwa Stefan Bratkowski, honorowy przewodniczący Związku Dziennikarzy Polskich.
Założeniem ideologicznym transformacji administracji publicznej w III RP było odejście od totalitarnego scentralizowanego systemu gospodarki planowej, poprzez daleko idącą decentralizację polegającą na rozwinięciu lokalnej samorządowej administracji na podstawie zasady pomocniczości. Głosi ona, że wyższe szczeble zarządzania wykonują jedynie te czynności, których niższe, znajdujące się najbliżej obywatela, nie są w stanie zrealizować ze względu na swój stan zatrudnienia, kwalifikacje załogi, skalę przestrzeni, zakres działania i potencjał ekonomiczny.
Coraz więcej urzędników
Ustawa o samorządzeniu terytorialnym z 8 marca 1990 r. ukształtowała system samorządowych gmin, stwarzając jednocześnie możliwości samodzielnego tworzenia związków gmin dla załatwienia spraw przekraczających kompetencje jednej gminy. Koncepcja rozszerzenia samorządności na wyższy szczebel – wojewódzki, była przedmiotem długotrwałych przygotowań i została zrealizowana dopiero 1 stycznia 1999 r. W latach 1990-1998 miała jednak miejsce permanentna reforma administracji, polegająca na niezwykle dynamicznej rozbudowie centralnej administracji publicznej, konsekwentnie realizowana przez wszystkie kolejne koalicje rządowe.
To zjawisko nieuzasadnionego rozrostu ilustruje następujące zestawienie (dane z roczników statystycznych GUS): Średnie zatrudnienie w centralnej administracji rządowej (ministerstwa, urzędy i organizacje równorzędne): 1990 r. – 46 000; 1992 r. – 68 700; 1993 r. – 88 600; 1995 r. – 110 200; 1997 r. – 119 100; 1998 r. – 126 200 urzędników.
Proporcja wielkości zatrudnienia w centrali w stosunku do zatrudnienia w samorządowym terenie wynosiła w 1990 roku 0,49 a w roku 1997 już 0,89. Wydatki na wynagrodzenia w administracji centralnej, w stosunku do ogólnych kosztów wynagrodzeń – według danych Głównego Urzędu Statystycznego – wzrosły od 1990 do 1997 r. czterokrotnie.
Przykładowe dane rozwoju poszczególnych jednostek centrali: Kancelaria Prezydenta RP: 193 etaty w 1990 roku, 466 – w 1997 (w 1938 roku było tu 40 etatów). Kancelaria Sejmu: 649 pracowników w 1990, 1619 – w 1997 r. (w 1938 r. – 38 etatów). Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej: w 1990 r. – 268 etatów, w 1995 r. – 947.
Niestety, nie mogę zaprezentować danych po roku 1997, bowiem stan zatrudnienia w poszczególnych organach centrum został utajniony i GUS We podaje ich już w rocznikach statystycznych.
Ten rozrost zatrudnienia wiąże się z rozbudową najwyższych rządowych stanowisk kierowniczych ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Według ostatnio publikowanego w Internecie stanu z 12 lutego 1998 r., mieliśmy – poza premierem i dwoma wicepremierami – 112 najwyższych stanowisk rządowych. Warto zaznaczyć, że we Francji, znanej z nadmiernie rozbudowanej administracji, tych stanowisk jest 28.
Powiat czy powiacik?
1 stycznia 1999 r. powołano ogółem 373 powiaty (ziemskie i grodzkie i miejskie). Zakładano też likwidację 49 województw i powołanie 16 województw samorządowych i 16 urzędów wojewódzkich państwowych. W praktyce okazało się, że zachowano wszystkie z 49 dawnych województw dzieląc je na dwie kategorie: centralne urzędy wojewódzkie i zamiejscowe oddziały.
Np. w województwie mazowieckim mamy: Centralny Urząd Wojewódzki w Warszawie z 598 pracownikami i tzw. zamiejscowe urzędy wojewódzkie w dawnych województwach: w Radomiu – 181 pracowników; w Ostrołęce – 193 pracowników; w Siedlcach – 135 pracowników; w Ciechanowie – 154 pracowników; w Płocku – 140 pracowników.
Utworzone 373 powiaty są małymi jednostkami organizacyjnymi, rażąco odbiegającym wielkością od standardów Unii Europejskiej: Obrazuje to oficjalne zestawienie statystyczne jednostek II szczebla samorządowego niektórych państw Unii Europejskiej (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics):
| Kraj | II szczebel | Ludność |
| Belgia Dania Francja Grecja Hiszpania Holandia Niemcy Polska Portugalia W. Brytania Włochy |
43 arrondissements 15 amter 100 departements 51 nomoi 52 provincias 40 COROP 328 kreise 373 powiaty 30 grupos de concelos 65 counties 95 regions |
248 000 350 000 580 000 206 000 752 000 387 000 255 000 103 000 367 000 900 000 605 000 |
Interesującym, przykładem tendencji rozbudowy i kształtowania wieloszczeblowych struktur jest powiat Warszawa, bijący światowy rekord rozbudowy biurokracji. Samorząd warszawski składa się z 11 gmin z 11 radami: Gmina Centrum jest dodatkowo podzielona na 7 dzielnic. W sumie mamy w Warszawie batalion radnych.
| Liczba Radnych w Warszawie | |
| Sejm Wojewódzki Rada Powiatu Rada Warszawy 11 Rad Gmin 7 Rad Dzielnic |
25 radnych z Warszawy 60 radnych 68 radnych 422 radnych 204 radnych Razem: 779 radnych |
Dodajmy, że radni Warszawy biją również polskie rekordy w wysokości uzyskiwanych diet, sięgających 5600 zł na miesiąc.
Pieniądze dzielą
Powiaty ziemskie są rażąco niesamodzielne finansowo. Regułą jest posiadanie 10-30 procent środków własnych, a resztę stanowią dotacje celowe i subwencje skarbu państwa. Powiaty koncentrują się na wykonywaniu zleceń administracji rządowej.
Dalszym elementem oceny reformy administracji jest powszechnie już znana sprawa tzw. kominów płacowych. Rady powiatowe i wojewódzkie ustaliły sobie horrendalnie wysokie, w świetle warunków polskich, wynagrodzenia sięgające 4000 dolarów miesięcznie (prezydent Warszawy – 4200 dol., podczas gdy np. burmistrz San Diego, miasta wielkości Warszawy ma 6250 dol., a dochód narodowy na głowę w USA jest 6-7 razy wyższy niż w Polsce). Ta sprawa wywołała powszechne oburzenie opinii publicznej i stała się podstawą interwencji Sejmu.
Patologia reformy
Skrótowe przedstawienie jedynie niektórych elementów analizy sprawności transformacji administracji publicznej w Polsce wskazuje na wręcz patologiczne jej odbieganie od aktualnych światowych tendencji organizacyjnych spłaszczania struktur organizacyjnych i radykalnego zmniejszania aparatu centralnego: Rozbuchanie administracji centralnej, olbrzymia rozbudowa małych jednostek II szczebla samorządowego, odbiegająca radykalnie od standardów Unii Europejskiej, uzasadnia tezę o daleko idącej prakseologicznej niesprawności reformatorskich działań w tym zakresie i wręcz karygodnym marnotrawstwie finansowym.
Racjonalny projekt autorstwa prof. Andrzeja Piekary z Uniwersytetu Warszawskiego, najwybitniejszego polskiego specjalisty z dziedziny samorządu terytorialnego, polegający na przekształceniu istniejących 49 województw w samorządowe powiaty, dodanie do ich liczby 48 samodzielnych powiatów miejskich i stworzenie 12 regionalnych związków wojewódzkich, nie stał się w ogóle przedmiotem poważnych rozważań kolejnych koalicji. Projekt ten nie przewidywał ani zwiększenia biurokracji, ani stworzenia paru tysięcy nowych, niezwykle atrakcyjnych finansowo terenowych stanowisk kierowniczych, zakładał natomiast poważną redukcję aparatu centralnego.
* * *
Autor jest profesorem w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania w Warszawie oraz członkiem Międzynarodowej Akademii Zarządzania z oddziałami w Warszawie oraz członkiem Międzynarodowej Akademii Zarządzania o oddziałami w Warszawie, Paryżu i Quebecu.
© 2006 Witold Kieżun 