Część I
Administracja publiczna jest integralną częścią państwa, nośnikiem pamięci tradycji państwowej i obdarzona przywilejem inicjatywy ustawodawczej, współtwórcą, razem z parlamentem, długofalowej strategii rozwoju państwa. Jednocześnie, poprzez strukturę rozporządzeń ministerialnych ustala sposób realizacji Ustaw Sejmowych. Stąd też jej pryncypialna, obok wymiaru sprawiedliwości, rola w procesie budowy liberalno-demokratycznego państwa (Kamiński A. Z. Kamiński B. 2004).
Państwo jest organizacją, zgodnie więc z definicją Leavita w wersji Krzyżanowskiego (1992) składa się z ludzi, zadań, technologii, struktury i kierownictwa. Jej sprawnie działający model jest całością złożoną z części harmonijnie współprzyczyniających się do powodzenia, realizujących zbieżne jednokierunkowe cele zgodne z celem całości. Teleologiczny charakter tej organizacji wymaga możliwie precyzyjnego sformułowania długofalowej misji i czasowo określonych celów działalności. Ocena jej sprawności obejmuje „3E”: stopień realizacji założonych celów (Efektywność), korzystny stosunek wyniku działania do kosztów (Ekonomiczność) i zgodność działania z przyjętym systemem aksjologicznym (Etyczność) (Gasparski 2004).
1.1 Zarządzanie w administracji a zarządzanie firmą
Sprawność działania jest domeną niezwykle rozwiniętej teorii organizacji i zarządzania, a wszelkiego typu reorganizacje i reformy są przedmiotem wyodrębnionego działu: teorii projektowania. Rygor trzech „E” jest zdaniem Peter Druckera (1999), guru amerykańskiej teorii zarządzania, sprawdzalny w każdego typu organizacji, a więc i w państwie i jego integralnej części jaką jest publiczna administracja.
Sprawny proces zarządzania organizacją został już w drugiej połowie XX wieku precyzyjnie określony metodą tzw. podejścia systemowego. Nawiązuje ona do podstawowego cybernetycznego modelu: wejście-transformacja-wyjście (Kieżun 1998), określającego grupy zmiennych: kontekstu (wewnętrzne i zewnętrzne), administracyjno-decyzyjne, organizacyjne, indywidualne, personelu, sposobu wykonania.
Na przestrzeni ostatnich paru dziesięcioleci istotny wpływ na dynamikę zmian mają jednak przekształcenia kontekstu zewnętrznego w obrębie środowisk: ekonomicznego, technologicznego i społeczno-politycznego.
Zmiany środowiska ekonomicznego wiążą się z rewolucyjnym rozwojem technik informacyjnych, które wspólnie z rozpowszechnieniem wzorów gospodarki rynkowej, liberalizacją handlu międzynarodowego, rozwojem różnego typu organizacji i porozumień międzynarodowych ukształtowały współczesny model globalizacji.
Te czynniki, plus poważne zmiany demograficzne, olbrzymi wzrost średniego poziomu wykształcenia i związana z tym presja społeczna, musiały doprowadzić do zmiany tradycyjnych paradygmatów zarządzania kształtując nowe koncepcje: strategicznego zarządzania, zarządzania przez wiedzę, inteligentnej organizacji, menedżera intelektualisty, paradygmatu przedsiębiorczości i stopniowego przekształcania służbowej hierarchii pionowej na funkcjonalne relacje poziome.
Problem fizycznej odległości przestał być podstawowym elementem kształtowania struktur organizacyjnych. Łatwość natychmiastowego kontaktu informacyjnego, szybkiego uzyskania wszelkiego typu informacji organizacyjnych umożliwia operacyjne przekazywanie na dużą odległość decyzji, a także na odległy terytorialnie monitoring, audyt i kontrolę, co umożliwia daleko idącą decentralizację, bez obawy zagrożenia totalnego interesu organizacji spowodowanego niesprawną działalnością autonomicznych jednostek operacyjnych.
Warto przedstawić próbę współczesnych zmian paradygmatów zarządzania parafrazując zestawienie Daft'a (wg Kożuch 2003).
Współczesne zmiany paradygmatu zarządzania:
| Elementy Paradygmatu |
Paradygmat Tradycyjny |
Paradygmat przełomu XIX i XX wieku |
Kultura |
Stabilność, efektywność |
Zmiany, rozwiązywanie problemów |
 |
|
W Polsce powstał od razu podstawowy spór, dzielący środowisko prawników administratywistów, niektórych ekonomistów i środowisko teoretyków zarządzania (Kieżun 2002), czy w ogóle metody zarządzania firmą są możliwe do zastosowania w administracji w nawiązaniu do polskiej tradycji nauki administracji reprezentowanej przez Dawidowicza, Kowalewskiego i innych (Kieżun 2003).
Próby obrony tezy, że teoretyczne problemy administracji publicznej są jedynie domeną prawa i polityki nie mogły się ostać wobec potrzeby usprawnienia działania państwa, w świetle kolosalnego marnotrawstwa wynikającego z braku znajomości elementarnych zasad zarządzania ujętych w teorii organizacji i zarządzania i negowania upowszechnionej praktyki rozwiniętych krajów.
Jednak faktem jest, że rodowód teorii organizacji i zarządzania jest jednoznacznie produkcyjny, powstaje więc problem jej adekwatności w stosunku do administracji publicznej. W jakim zakresie może być ona stosowana dla zarządzania publicznego?
Przede wszystkim trzeba jednak określić jaką działalność nazywamy administracją publiczną? Np. w praktyce francuskiej składa się ona z urzędów państwowych i samorządowych wszystkich szczebli, organizacji społecznej służby zdrowia i państwowych przedsiębiorstw produkcyjnych i usługowych.
W Polsce nie mamy uregulowanego statusu sektora publicznego. W systemie GUS-owskiej statystyki do sektora publicznego zalicza się wszystkie podmioty stanowiące własność państwową (Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych), komunalną, oraz mieszaną - z przewagą kapitału sektora publicznego.
Państwowe przedsiębiorstwa gospodarcze, tzw. "spółki skarbu państwa", jak również zakłady budżetowe, podlegają tym samym procedurom organizacyjno-sprawnościowym co przedsiębiorstwa prywatne, różniąc się jedynie systemem doboru kadry kierowniczej, strukturą zewnętrznej kontroli, formą sprawozdawczości i powiązania z budżetem państwa, a także stopniem samodzielności w działalności inwestycyjnej.
Stąd też przedmiotem porównań z "firmą" jest odrębność zarządzania organizacjami publicznymi o charakterze urzędów państwowych i samorządowych oraz jednostek organizacyjnych: straży, inspekcji i służb spełniających funkcje usługowe w stosunku do obywatelskiego społeczeństwa. To stwierdzenie jest bardzo ważne, bowiem w grę wchodzą tu usługi administracyjne i kierownicze na rzecz społeczeństwa, które w swojej strukturze interesariuszowskiej są podmiotem tej działalności.
Taka konstrukcja częściowo występuje w GUS-owskiej ewidencji stanu zatrudnienia, gdzie istnieje pozycja L 75 pod nazwą: Administracja Publiczna i Obrona Narodowa, Obowiązkowe Ubezpieczenia Społeczne i Zdrowotne, odnosząca się więc zarówno do administracji wojskowej, jak i administracji ZUS-owskiej i dawnych Kas Chorych, a obecnie Narodowego Funduszu Zdrowia.
Podstawowa różnica między "firmą" i tak zdefiniowaną administracją pub liczną polega na "misyjnym" charakterze zarządzania publicznego. Administracja publiczna spełniająca służebną rolę w stosunku do społeczeństwa jest zespołem ludzi, którzy wykonują określone usługi na rzecz i w imieniu społeczeństwa. Jest to usługa związana z motywacją typu "powołania”. Występuje tu analogia do stanowisk: sędziego , nauczyciela i kapłana wymagających pogłębionej świadomości i akceptacji służebnej roli zawodowej, co oczywiście wcale nie oznacza, że jej realizacja nie powinna być wynagradzana odpowiednim ekwiwalentem materialnym.
Tradycyjna forma organizacyjna administracji nawiązuje do Weberowskiego modelu biurokracji. Jej przekształcenie w nowoczesny model zarządzania publicznego trafnie przedstawia Czaputowicz (2001) w następującym zestawieniu.
Transformacja biurokratycznego modelu Weberowskiego:
| Cechy |
Model biurokratyczny |
Model zarządzania |
Styl kierowania |
Biurokratyczny - administrowanie Hierarchince - sztywne Do wewnątrz in na procedury Wewnętrzna Krótkookresowy Utrwalanie porządku Imperatywna Separacja Dominacja układów monocentrycznych i resortowych |
Menadzerski - zarządzanie Zdywersyfikowane, e lastyczne Na zewnątrz i na potrzeby Zewnętrzna Długookresowy Wywoływanie zmian (rozwój) Interaktywna Partnerstwo Dominacja układów samorządowych i autonomicznych |
|
|
|
Podstawowym wyznacznikiem zarządzania firmą w liberalnym systemie wolnorynkowym jest konkurencja. Jest ona również integralnym elementem indywidualnej świadomości "homo sapiens". Jej differentia specifica to różnorodność akceptowanej struktury celu. Np. w czasie wojny kryterium sukcesu konkurencji oddziałów wojskowych jest większa ilość zniszczonych obiektów i istnień ludzkich wroga, w "firmie", głównie, ale nie tylko, wysokość osiągniętego zysku, często łączącego się z finansowym upadkiem konkurentów.
W systemie gospodarki planowej konkurencję "firm " zastąpiono różnymi formami współzawodnictwa związanego np. z indywidualną wydajnością pracy.
W administracji państwowej różnorodne formy konkurencji istnieją pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi, resortami, regionami, gminami i państwami narodowymi. Niejednokrotnie wykorzystuje się naturalny ludzki zmysł konkurencji dla spektakularnych celów rozrywkowych np. w formie konkursów pomiędzy miastami, nie mówiąc już o zawodach sportowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w administracji publicznej występuje mniejsza presja ze strony konkurentów.
Problem rozróżnienia pomiędzy zarządzaniem firmą i administracją ze względu na pieniężną mierzalność nakładów i efektów praktycznie nie odgrywa poważniejszej roli. Współczesna struktura oceny przedsiębiorstwa to cały zestaw kryteriów, również o charakterze substancjalnym, jak: jakość, niezawodność, innowacyjność, ocena społeczna, ochrona środowiska, integracja ze środowiskiem, itd.
W zarządzaniu publicznym sprawność wymiaru sprawiedliwości można mierzyć np. średnim czasem i kosztem procedury sądowej, liczbą uchylonych wyroków, w służbie zdrowia-kosztami i efektem leczenia (np. wskaźnik śmiertelności noworodków), w edukacji - liczbą studiujących, w służbie podatkowej - kosztami odszkodowań za nietrafne decyzje podatkowe, itd.
Wszystkie te zaszłości są możliwe do ujęcia w formie pieniężnej. To właśnie jest postulat nowoczesnego zarządzania publicznego: precyzyjnego pieniężnego liczenia zarówno nakładów, jak i efektów. Koszt operacyjnej decyzji administracyjnej jest sumą kosztów czasu pracy urzędnika i wszystkich elementów materialnych (lokal, papier, energia, amortyzacja aparatury, itd.). W metodzie tzw. "analizy wartości" zastosowanej do pracy administracyjnej udało się uzyskać poważne oszczędności w kosztach funkcjonowania urzędu poprzez precyzyjne wyliczanie kosztu indywidualnego stanowiska pracy i ustalenie jego relacji w stosunku do wagi i wartości podejmowanych decyzji. W firmie funkcjonują działy administracyjne, których koszty były od dawna przedmiotem właśnie tego typu analizy.
Ostatecznie więc można stwierdzić, że istotne różnice pomiędzy przedsiębiorstwami komercyjnymi (firmą), a administracją publiczną sprowadzają się do charakteru celów działania, społeczno-ideologicznej formy oddziaływania na kształtowanie się ich struktury, służebnej roli funkcjonariuszy publicznych w stosunku do społeczeństwa, społecznej formy naboru i kontroli poprzez procedurę wyborczą, stopnia przejrzystości i jawności działania, kryterium oceny ( kryteria społeczno-polityczne i także rynkowe.)
Wyszczególnione formy odmienności nie stoją jednak na przeszkodzie w jednakowym dążeniu do sprawności funkcjonowania zgodnie z teoretycznymi dyrektywami działania (co robić i czego nie robić?) uogólnionymi przez teorię organizacji i zarządzania, a odniesionymi do procesu planowania, projektowania organizacyjnego, budowy struktur statycznych i dynamicznych, organizacji obiegu informacji, audytu, kontroli, organizacji pracy wykonawczej i kierowniczej.
1.2. Administracja publiczna a polityka
System demokratyczny, zakładając "władzę ludu," stwarza możliwości formułowania różnych programów strategicznych realizujących w odmienny sposób założoną misję społeczeństwa obywatelskiego. Repertuar różnorodności metod i celów pośrednich jest bardzo bogaty. Powstaje w związku z tym program stabilności administracji publicznej i stąd próba rozróżniania stanowisk politycznych i profesjonalnych wykonawczych. Zasada "podziału łupów" i generalna wymiana personelu administracyjnego przy zmianie opcji politycznej w wyniku wyborów dezorganizuje aparat usługowy i uniemożliwia długo-terminową stabilizację. Stąd też i koncepcja służby cywilnej, niepartyjnego, profesjonalnego, nieusuwalnego aparatu urzędniczego realizującego dyrektywy politycznych kierowników.
Praktyka europejska wykształciła dwa modele służby cywilnej: tradycyjny zamknięty i nowoczesny otwarty.
Europejskie modele służby cywilnej (Zestawienie w/g. Kożuch 2003, Auer, Demnke, Polet 1996, Czaputowicz 2001):
| Model zamknięty | Model otwarty |
Rekrutacja na szczeble najniższe |
Rekrutacja na wszystkie szczeble Konrektne umiejętności Brak okresu przygotowawczego Procedury sektora prywatnego konkursy - kontrakty Akceptowany, a nawet pożądany Wynagrodzenia indiwidualne w oparciu o zbiorowe porozumienie lub wynegocjowany kontrakt Brak takiej gwarancji Awans zależy od wyników pracy Nie ma system starszeństwa Wspólne dla sektora publicznego i prywatnego |
W Polsce teoretycznie mamy model zamknięty, z dwoma elementami systemu otwartego: a)rekrutacja na wszystkie szczeble, ale od 1 lipca 2004 model mieszany - o wyższe stanowiska może się ubiegać jedynie urzędnik służby cywilnej, b) brak systemu starszeństwa.
W aktualnej praktyce rządów koalicji SLD-UP model ten został zawieszony, natomiast ma miejsce systematyczny "podział łupów". Na kierownicze stanowiska, jednak w charakterze p.o. „pełniący obowiązki”, mianowani są przede wszystkim członkowie rządzącej koalicji, w dużym procencie byli członkowie PZPR, a także, przyznający się oficjalnie do swojej dawniejszej działalności, byli funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa i wywiadu PRL.
Klasyczny zamknięty model francuski jest obecnie pod obstrzałem silnej krytyki i przedmiotem wniosków w Parlamencie Francuskim o likwidację jego podstawowej bazy ENA - Narodowej Szkoły Administracji, jako kształtującej zachowawczą elitę władzy funkcjonującej na zasadzie osobistych powiązań koleżeńskich o charakterze czysto elitarnym. Tylko 6% absolwentów ENA to dzieci robotników, rolników i rzemieślników, 15% ma rodziców wolnych zawodów, a cała reszta, to dzieci funkcjonariuszy państwowych, lub osób zajmujących kierownicze stanowiska w sektorze prywatnym (Arciuch 2003). W ten sposób powiela się genetycznie elita kierownicza Francji.
Model otwarty służby cywilnej występuje w Danii, Finlandii, Holandii, Szwecji, Wielkiej Brytanii i Italii.
Nie ulega wątpliwości, że konieczne jest zapewnienie służbie publicznej większą stabilizację i wysoki standard profesjonalny. Stąd też i konieczność wprowadzenia praktyki minimalizującej liczbę pracowników typu politycznego i zakazu przynależności do jakiejkolwiek partii politycznej funkcjonariuszy objętych strukturą mieszanego modelu służby cywilnej.
1.3. Zarządzanie strategiczne i zarządzanie przez wiedzę
Podstawowym problemem jest upowszechnienie wśród funkcjonariuszy etycznej i kreatywnej postawy pobudzającej permanentną działalność usprawniającą. Jest to postulat nawiązujący do nowoczesnych tendencji zarządzania strategicznego i zarządzania przez wiedzę.
Wynika stąd problem:
a) doboru kadry administracyjnej
b) permanentnego doskonalenia kadr administracyjnych ze specjalnym naciskiem na kadrę kierowniczą
c) bieżącego systemu konsultacji naukowej
d) kolegialnych poza urzędniczych organów wysoce wykwalifikowanych specjalistów dla opracowania strategicznych i reformatorskich projektów.
W grę wchodzi tu m/innymi konkretna propozycja powołania (wzorem okresu Królestwa Kongresowego przed Powstaniem Listopadowym!) Rady Stanu, grupującej wykwalifikowanych prawników dla fachowego opracowania wnioskowanych przez posłów ustaw sejmowych.
Te zagadnienia były przeze mnie analizowane już 33 lat temu w Próbie Prognozy rozwoju administracji publicznej (Kieżun, październik 1971). Ze względu na rewelacyjną aktualność tych wywodów przedstawiam expressis verbis fragment tego tekstu (jest to też świetna ilustracja starej maksymy rzymskiej: nihil novi sub sole – nic nowego pod słońcem).
"Istotną sprawą w sprawnym mechanizmie organizacji jest zapewnienie szybkiego obiegu drogi: błąd – informacja o błędzie – reorganizacja. Chodzi tu o to, ażeby system, którego stopień niezawodności zawsze będzie nie w pełni zadawalający, szybko wyciągał wnioski z błędów i odpowiednio samoregulował się poprzez reorganizację strukturalną, czy czynnościową.
Do tego celu konieczne jest budowanie mechanizmów uczenia się, których najistotniejszym elementem jest kreatywna postawa uczestników. Obok jednak regulacji odchyleń od normy sprawnościowej występuje konieczność permanentnego usprawniania struktur i procesów w związku ze stałym rozwojem wiedzy. Te przesłanki stwarzają konieczność przyjęcia określonej metody postępowania przy doborze i kształceniu kadr.
W zakresie aparatu urzędniczego administracji jest to problem przede wszystkim selekcji przy przyjęciu do pracy. Badania psychometryczne, mające na celu wykrycie zdolności administracyjnych z określonym zespołem cech niezbędnych do pracy, będących niejako biletem wizytowym sprawności całego organizmu państwowego, stają się niezbędnym elementem procedury naboru kadr.
Kształtowanie odpowiedniego poziomu kadry to wyrobienie kreatywnej postawy w procesie pracy. Chodzi tu o to, ażeby przeciwdziałać kształtowaniu się modelu urzędnika-biurokraty, którego czynności są regulowane dużą liczbą szczegółowych przepisów i którego rola ogranicza się do schematycznego porównania określonej sytuacji z przepisem. Kształtowanie, w społecznej skali zespołu urzędników, postaw kreacyjnych wymaga przede wszystkim stałego uczenia się, przekształcenia instytucji administracyjnych w uczące się systemy. Jest to podstawa procesu zapobiegania dekapitalizacji wiedzy i "zaśniedzenia" intelektualnego."
1.4. Priorytet poziomu moralnego
Zgodzić się trzeba, że priorytetowym problemem sprawności organizacyjnej administracji jest wysoki poziom moralny jej funkcjonariuszy. Profesor Tadeusz Kotarbiński traktował prakseologię – naukę o sprawnym działaniu – jako część etyki. Stąd też hasłem prakseologicznego modelu sprawnej organizacji jest, obok efektywności (skuteczności) i ekonomiczności, także i etyczność.
W ten sposób starogrecki ideał khalos-kagatos – piękna i dobra – wzbogaca się o piękno sprawności.
Powstaje więc problem upowszechnienia tego ideału poprzez metodę społecznego kształtowania postaw, pozytywnej indoktrynacji. Doświadczenia w budowie "człowieka socjalistycznego" nie dały zadawalających rezultatów, ale upowszechniły negatywny model homo-sovieticus.
Truizmem są elementarne metody kształtowania postaw poprzez: autonomizację, czyli tworzenie postaw i celów wtórnych, naśladownictwo, ocenę społeczną (społeczny ostracyzm) i autorytet. Obecnie, w sytuacji, w której indywidualna średnia oglądalność telewizji w Polsce sięga 4 godzin dziennie, istnieje realna możliwość kształtowania postaw poprzez naśladownictwo i sugerowaną pozytywną ocenę społeczną określonych zachowań. Codzienna, nie drażniąca pozytywna indoktrynacja działa podobnie jak inteligentna stała reklama. Miał rację Goebbels twierdząc, że nawet stałe powtarzanie kłamstwa doprowadza do jego społecznego uwiarygodnienia.
Mamy cały szereg dowodów funkcjonowania tego mechanizmu np. wykreowania mody na niepalenie papierosów w USA, upowszechnienie przez systematyczną antypolską medialną i literacką propagandę w USA, czy we Francji, historycznie błędnego poglądu na rolę Polaków w II wojnie światowej (w ankiecie wśród moich 105 studentów kanadyjskich na pytanie: jakiej narodowości byli "Nazi"? - 62 odpowiedziało, że Polacy), wpajanie poprzez media i dzieła literackie poważnej grupie Niemców świadomości ich priorytetu w cierpieniach związanych z II wojną światową i zbrodniczej roli aliantów, a w ich liczbie Polaków i Czechów.
Upowszechnienie autorytetu funkcjonariusza publicznego i działacza politycznego jest również niezbędne, tym łatwiejsze im wyższy poziom przyzwoitości reprezentuje społeczeństwo. Wymagałoby to jednak np. pozbawienia biernego prawa wyborczego wszystkich objętych Rejestrem Skazanych, aktualnym aktem oskarżenia lub procedurą śledczą. Również pozbawionymi czynnego prawa wyborczego powinni być wszyscy więźniowie.
Kandydatów do służby cywilnej należałoby poddać procedurze podobnej do stosowanej przy przyznaniu uprawnień do posługiwania się danymi stanowiącymi tajemnicę państwową specjalnego znaczenia.
Istotną sprawą jest realizacja demokratycznego postulatu kontrolowanego zaufania. Ukształtowanie bowiem przedsiębiorczej, dynamicznej postawy aparatu administracyjnego wiąże się ze zwiększeniem bezpośrednich kontaktów ze środowiskiem gospodarczym, choćby w ramach tendencji prywatyzacji niektórych czynności administracyjnych, co grozi ryzykiem pokus korupcyjnych.
Dotychczasowy system kontroli aparatu samorządowego zakładający jedynie kontrolę zgodności decyzji administracyjnych z obowiązującym prawem jest niewystarczający. W świetle badań Światowego Banku większość objętych anonimową ankietą inwestorów zagranicznych oświadczyło, że płacili w Polsce "komisyjne”. Np. inwestorzy niemieccy, zgodnie z własną procedurą podatkową, ujawniali te kwoty w zeznaniach podatkowych w pozycji "koszty”.
2. Założenia organizacyjno-ustrojowe III RP i ich realizacja
Podstawowym dokumentem określającym zasady ustroju i organizacji państwa jest obowiązująca obecnie Konstytucja RP, która została uchwalona dopiero w 1997 roku, a więc w bez mała 8 lat po powołaniu pierwszego rządu z nie-komunistycznym premierem. Fakt ten sam w sobie jest już dowodem daleko idącej spontaniczności procesu transformacji totalitarnej gospodarki planowej na liberalno-demokratyczny system gospodarki rynkowej.
Obecnie obowiązują również podstawowe dokumenty Unii Europejskiej, takie jak: Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Europejska Karta Samorządu Regionalnego, Akt Akcesu Polski do Unii Europejskiej i oczekujący na akceptacje w referendum Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej.
Przedmiotem mojej analizy będą jednak jedynie najistotniejsze ustalenia: Konstytucji z 1997 roku, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego.
W Preambule Konstytucji RP sformułowane są dwie podstawowe zasady organizacyjne .Czytamy w niej, że należy „działaniu instytucji publicznych zapewnić sprawność i rzetelność” i, że „prawa podstawowe dla państwa” powinny być m/innymi oparte „na zasadzie pomocniczości.”
Niestety, te zasady nie zostały wprowadzone w życie w stopniu zadawalającym. Podstawowa cecha sprawności: ekonomiczność, minimalizacja kosztów działania nie charakteryzowała czterech reform, których koszty poważnie przekraczały założenia finansowe, jak np. ok. 800 mln złotych w reformie oświatowej, ok. 700 mln złotych w reformie emerytalnej, czy nierealne planowanie kosztów reformy administracyjnej w wysokości 2 do 3 złotych na jednego obywatela (Kieżun 2001).
Uogólniając bogaty materiał dowodowy można stwierdzić, że działania aparatu administracyjnego w większości przypadków charakteryzowały się brakiem precyzji w kalkulacji kosztów, zysków i strat. Definiując natomiast postulowaną rzetelność jako: terminowość, solidność, dokładność, wysoką jakość, można z wysokim stopniem obiektywizmu określić reformatorską działalność administracyjną jako nieprofesjonalną i amatorską.
Po sprawnym „Wielkim Szoku” Balcerowiczowskim zabrakło strategicznej wyobraźni w kształtowaniu społeczno-ekonomicznego rozwoju państwa. Między innymi nie opracowano:
- zakresu prywatyzacji z określeniem branż i przedsiębiorstw, które powinny pozostać własnością państwową, czy społeczną ( jak ma to miejsce we wszystkich krajach Unii Europejskiej),
- precyzyjnego systemu procedury prywatyzacji maksymalnie zabezpieczającej przed korupcją,
krajowych priorytetów produkcyjnych jako światowego symbolu polskiej specjalizacji,
- wizji rozwoju związanego z tranzytową geopolityką,
- planu zabezpieczenia się przed katastrofalnym bezrobociem poprzez odpowiednią politykę antyimportową i rozwoju drobnotowarowej produkcji wspieranej łatwo dostępnym kredytem,
- dynamicznej koncepcji rozwoju drobnotowarowej, ekologicznej produkcji rolnej,
- racjonalnego systemu finansowo-ubezpieczeniowo–podatkowego (Kieżun 2004).
- racjonalnego, dostosowanego do aktualnego poziomu technologii elektronicznej nowoczesnego systemu administracji publicznej i systemu doboru kadr w/g powszechnie znanych reguł światowych agencji doradztwa personalnego.
Paradoksalnym wyczynem był fakt, że mimo przekazania przez ministerstwa w 1999 roku nadzoru nad 63% jednostek administracji specjalnej do nowotworzonych powiatów i samorządowych województw zatrudnienie w ministerstwach wzrosło o 1404 stanowisk pracy (Kieżun 2003). Dalszym paradoksem jest stale rozbudowywana reglamentacja rynkowa w postaci zezwoleń i licencji wydawanych na strategicznym szczeblu Centrum. Jednocześnie idea samorządności powiatowej stała się fikcją organizacyjną ze względu na minimalny udział środków własnych w budżecie powiatu. Są to więc jednostki jedynie pozornie samodzielne uzależnione finansowo od budżetu centralnego (Kieżun 2002), co stoi w sprzeczności z zasadą adekwatności gwarantującą odpowiedniość środków do wykonywanych zadań (art. 9 pkt.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i art. 167 Konstytucji RP).
Artykuł 2 Konstytucji RP stwierdza, że: „RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej”. Zdając sobie sprawę z utopijności idei demokracji egalitarnej nawiązującej do hasła Rewolucji Francuskiej, akceptujemy jej współczesną koncepcję demokracji elitarnej oznaczającej zasady: równych szans i awansu na podstawie oceny wysiłku, zdolności i inteligencji, choć nie są to jedyne, ale istotne składniki pojęcia sprawiedliwości społecznej.
Badania porównawcze przeprowadzone w 1997 roku ( Morawski W. 2004) wskazują, że jedynie 22.6% Polaków uważa, iż w Polsce funkcjonuje zasada równego startu, podczas gdy w USA potwierdza jej istnienie 65.9% ankietowanych mieszkańców, a w Niemczech 54.5%. Podobnie zasada oceny według obiektywnych kryteriów wysiłku jest respektowana w Polsce jedynie w opinii 16.85% mieszkańców, w Niemczech 71.4%. Również niekorzystne są wyniki porównawcze dotyczące oceny według zdolności i inteligencji: w Polsce 27.65%, w Niemczech i USA 75%.
Z wyników tych badań możemy wnioskować, że degradacja etosu pracy upowszechniona w PRL poprzez priorytet partyjnego parytetu nie została przezwyciężona. Wiąże się to z proporcjonalnym partyjnym systemem ordynacji wyborczej i doborem kadr w sektorze publicznym, a często i w prywatnym według aktualnego klucza partyjnego, powiązaniami rodzinnymi, towarzyskimi i koleżeńskimi.
Artykuł 10 Konstytucji RP głosi: „Ustrój Rzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej”. Jednakże Minister sprawiedliwości, przedstawiciel wysokiego szczebla władzy wykonawczej, jest jednocześnie Generalnym Prokuratorem, czyli najwyższej rangi przedstawicielem władzy sądowniczej. Zgodnie z artykułem 103 Konstytucji członkowie Rady Ministrów i sekretarze stanu mogą pełnić funkcje poselskie. W podanych przypadkach rozdział władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej jest fikcją.
Jedną z podstawowych zasad demokracji (rządu ludu) jest realizacja decyzji większości. Artykuł 120 Konstytucji głosi: „Sejm uchwala ustawy zwykłą większości głosów”. Ta zasada rygorystycznie przestrzegana w organach władzy ustawodawczej jest fikcją w skali społecznej. Cóż z tego, że Sejm podejmuje decyzje większością głosów, skoro skład Sejmu reprezentuje małą część uprawnionych do głosowania obywateli.
Artykuł 5 Konstytucji RP głosi, że Rzeczpospolita Polska strzeże „dziedzictwa narodowego”. Do tego dziedzictwa należy również pamięć o historii narodu. Realizacja tego postulatu w skali świadomości światowej wygląda jednak zdecydowanie negatywnie. Historia Polski w okresie II Wojny Światowej uległa upowszechnionemu zakłamaniu zarówno w Internecie, jak i w licznych filmach i publikacjach światowych kształtujących negatywną „markę Polski.” Nie ulega wątpliwości, że ma to poważny wpływ na nasze międzynarodowe relacje gospodarcze i naukowe. Mam tu swoje osobiste doświadczenie zerwania korzystnego kontraktu na pracę w School of Business Temple University w Filadelfii po ujawnieniu mojej przynależności w czasie okupacji do Armii Krajowej i udziału w Powstaniu Warszawskim 1944 roku.
Ta decyzja uzasadniona była faktem, że Armia Krajowa jako rzekomo faszystowska organizacja współdziałała z okupantem niemieckim, o czym świadczy szereg publikacji w języku angielskim, a między innymi fragment wypowiedzi Stalina (pieszczotliwie nazywanego przez anglosaską prasę w czasie wojny „wujkiem Joe”), skierowanej do Churchilla, tak właśnie charakteryzującej polską Armię Krajową.
Zobacz część II
© 2006 Witold Kieżun